W judykaturze sformułowano rozbieżne poglądy co do formy prawnej rozstrzygania w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.
I tak, w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2011 r., Sąd wskazał, że "zarówno z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak i z zasady ogólnej działania przez organy administracji publicznej" na podstawie przepisów prawa", ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, gdyż podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s. 455).
W orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalną przyjmuje się możliwość wydania decyzji administracyjnej w przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost takiej formy załatwienia sprawy, ale wówczas wydanie decyzji wynikać musi z przepisów prawa pośrednio, np. przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej ("przyznaje", "przydziela", "zezwala", "nakazuje zwrot"). Do takiej sytuacji odnosił się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06.
Zauważyć należy, że decyzja administracyjna jest tylko jedną z form działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Organy administracji publicznej podejmować mogą bowiem także inne niż decyzje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Są to z reguły, wywołujące określone skutki prawne, działania materialno-techniczne, które mogą mieć wprawdzie charakter władczy, ale nie są rozstrzygnięciami władczymi, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z decyzjami administracyjnymi. W sytuacji zatem, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny" (sygn. I SA/Ol 663/11).
Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 marca 2012 r. (orzeczenie prawomocne, sygn. II SA/Ke 45/12, gdzie w wydanym w jego następstwie wyroku NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II GSK 1135/12, NSA oddalił skargę kasacyjną), Sąd podniósł, że "zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zatem skoro decyzja o zwrocie musi zawierać ustalenie wystąpienia ww. okoliczności to nie ma potrzeby, żeby regulować osobno kwestię przesądzenia czy dana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Ponadto decyzja o zwrocie ma pełną ochronę prawną podlegając reżimowi określonemu w art. 60-67 (u.f.p.)".
W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, zaś szerokie rozwinięcie tego zagadnienia znalazło wyraz w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r. (sygn. II GPS 1/12). Jak podkreślił NSA w tej uchwale, już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., (sygn. SA/Wr 430/84), NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji).
