Wyniki koordynowanej kontroli zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, prowadzonej przez RIO, uzasadniają wniosek o nasilających się problemach jednostek samorządowych związanych z zachowaniem płynności finansowej oraz przestrzeganiem ustawowych wskaźników warunkujących uchwalenie budżetu i wieloletniej prognozy finansowej - czytamy w raporcie Krajowej Rady RIO.

W dalszej części wniosków eksperci diagnozują, że źródłem tej sytuacji jest istotny przyrost zadłużenia, pozwalający, w szczególności na absorpcję środków z budżetu Unii Europejskiej.

Jako symptomy problemów związanych z płynnością finansową w raporcie wymieniane są:

• występowanie zobowiązań wymagalnych,
• niezgodne z prawem angażowanie w wykonanie budżetu niektórych kategorii środków finansowych (np. część oświatowa subwencji ogólnej przekazanej na rok następny),
• zapłata odsetek karnych z tytułu nieterminowych płatności zobowiązań,
• nierzetelne prognozowanie wartości finansowych na kolejne lata (w przypadku kontroli RIO – lata 2014-2015),
• przesuwanie na kolejne lata spłaty zobowiązań dłużnych („rolowanie długu”), co determinuje wzrost kosztów ich obsługi (czyli wydatków bieżących) i osłabienie w dalszej perspektywie potencjału jednostki samorządowej weryfikowanego poprzez kategorię nadwyżki operacyjnej.

Według stanu na dzień 31 grudnia 2013 roku, RIO wydały 64 negatywne opinie w sprawie przedłożonych przez jednostki samorządowe projektów wieloletnich prognoz finansowych na lata 2014 i następne, w których przesłanką tej oceny było niespełnienie relacji określonej w art. 243 ust.1 ustawy o finansach publicznych. W 30 przypadkach kolegia izb rozważały istnienie przesłanek do zastosowania procedury naprawczej, pozwalającej – przy spełnieniu określonych warunków – na uchwaleniu budżetu i wieloletniej prognozy finansowej mimo niespełnienia zasad wynikających z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych (przyp. red.: procedura wprowadzona została przepisami ustawy z dnia 8 listopada 2013 roku o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw).

Kolejnymi aspektami zwracającymi uwagę i uzasadniającymi intensyfikację działań nadzorczo-kontrolnych wg ekspertów RIO są kwestie związane z planowaniem i wykonywaniem budżetu w zakresie zakładanego deficytu, jak również dysponowanie przez jednostki samorządowe rosnącą kwotą wolnych środków, rozumianych jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikająca z rozliczenia kredytów, pożyczek i papierów wartościowych z lat ubiegłych.

Zdaniem RIO zwiększonego monitoringu wymaga także zadłużenie samorządowych osób prawnych oraz spółek prawa handlowego z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, tym bardziej, że funkcjonujące umowy wsparcia zawierane między jednostkami samorządowymi i spółkami zwiększają ekonomiczne obciążenia samorządu na przestrzeni wielu lat.

Eksperci podkreślają także, że kolejna perspektywa finansowa UE ponownie zaktualizuje w najbliższym czasie zagadnienia długu samorządu terytorialnego i mechanizmów go ograniczających. Zidentyfikowane w rezultacie omawianej kontroli obszary ryzyka mogą generować, w związku ze zwiększonym poziomem finansowania wkładu krajowego tytułami zwrotnymi, istotne trudności w zakresie gospodarki finansowej związane z utrzymaniem płynności finansowej. Przyrostowi długu sprzyjać będzie poszerzony zakres wyłączeń z obliczania relacji spłaty zobowiązań, obejmujący spłatę długu zaciągniętego na pokrycie wskazanego wkładu własnego i spłatę kosztów jego obsługi.

W związku z czym ekperci sygnalizują, potrzebę zmian w obowiązujących regulacjach, służących monitorowaniu i ograniczaniu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Akcentują przy tym, że dotyczy to, w szczególności następujących kwestii:

• konstrukcji art. 242 ustawy o finansach publicznych, zakładającego bilansowanie części operacyjnej budżetu nierozliczonymi kredytami, pożyczkami i papierami wartościowymi z lat ubiegłych (wolne środki – art. 217 ust.2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych), co przełamuje zasadę zakazującą angażowania środków finansowych pozyskanych z tytułów dłużnych na pokrycie wydatków bieżących. Jednocześnie jest przesłanką określającą decyzje jednostek samorządowych zmierzające do kumulowania wolnych środków (w tym zaciągania zobowiązań dłużnych ponad potrzeby pożyczkowe budżetu);
• konstrukcji art. 243 ustawy o finansach publicznych, przyjmującego trzyletnią perspektywę, z której uwzględniane są wartości finansowe konstruujące maksymalny wskaźnik spłaty zobowiązań dla danego roku budżetowego, co sprawia, że przedmiotowy wskaźnik jest bardzo podatny na „manipulacje” prowadzące do jego zniekształcenia. Przyczynia się do tego w szczególności przyjmowanie do obliczenia maksymalnego wskaźnika spłaty z roku poprzedzającego rok budżetowy danych według planu na koniec III kwartału. Możliwość taka byłaby istotnie osłabiona w sytuacji budowania wskaźnika na podstawie danych np. z pięciu, sześciu lat poprzedzających rok budżetowy; Przedmiotem analizy powinna być również możliwość oparcia oceny kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego na analizie wskaźnikowej (uwzględnienie np. wskaźnika relacji zobowiązań ogółem do dochodów bieżących, zobowiązań ogółem do nadwyżki operacyjnej, wypłat na obsługę zadłużenia do dochodów bieżących, dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące skorygowane o odsetki od zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów dłużnych do wypłat na obsługę długu);
• nieadekwatnej w szeregu przypadków wartości maksymalnego wskaźnika spłaty zobowiązań, ustalonego w oparciu o formułę z art. 243 ust.1 ustawy o finansach publicznych, do faktycznych możliwości finansowych jednostki samorządowej w danym roku budżetowym. W szczególności, należałoby pozwolić na ustalenie ww. wskaźnika w oparciu o dane z wykonania dla roku poprzedzającego rok budżetowy, jeżeli są one korzystniejsze (dają wyższą wartość maksymalnego wskaźnika spłaty zobowiązań) niż dane według planu na III kwartał;
• konstrukcji wyłączeń z obliczania wskaźnika spłaty zobowiązań (art. 243 ust.3 i ust.3a ustawy o finansach publicznych), które poprzez swój zakres pozostawią poza mechanizmami limitowania spłaty zobowiązań znaczącą część długu obciążającego jednostki samorządowe, niezależnie od zachowania relacji z art. 243 ustawy. Zmiany w zakresie wyłączeń nie zwiększają potencjału finansowego jednostek samorządu terytorialnego i ich możliwości odnoszących się do absorpcji środków z budżetu Unii Europejskiej, mogą natomiast być źródłem nieracjonalnych decyzji uzasadnianych zachowaniem ustawowo określonego wskaźnika spłaty zobowiązań. Realne podniesienie zdolności samorządu terytorialnego do wykorzystania środków europejskich uzależnione jest od głębszych zmian dotyczących źródeł ich finansowania, a także od realnego ustalenia kosztów usług publicznych realizowanych przez samorząd, w tym usług z zakresu administracji rządowej (standaryzacja usług, jako podstawa ich wyceny i ustalenia środków należnych z budżetu państwa);
• przywrócenia limitu ograniczającego poziom długu. Presja na pozyskiwanie dodatkowych środków finansowych, w tym z tytułów dłużnych, skutkuje tendencją rozkładania długu na dłuższe okresy, a także zawierania umów kredytu lub pożyczki na bardzo niekorzystnych dla jednostki samorządu terytorialnego warunkach ekonomicznych (np. wieloletnia karencja w spłacie kapitału). Niezbędna jest analiza potrzeby powrotu do drugiego wskaźnika limitującego poziom długu, inaczej wprawdzie skonstruowanego niż ten obowiązujący do końca 2013 roku (np. relacja zobowiązań ogółem do nadwyżki operacyjnej lub zobowiązań ogółem do dochodów bieżących);
• nieobjęcia wskaźnikiem spłaty zobowiązań z art. 243 ust. 1 ustawy szeregu zobowiązań, poprzez które spłacany jest dług publiczny (np. umowy leasingu, umowy sprzedaży na raty, umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu);
• konstrukcji źródeł finansowania deficytu budżetu, która w sposób jednoznaczny nie przesądza o pierwszeństwie angażowania w spłatę deficytu nierozliczonych w latach poprzednich środków pieniężnych z zaciągniętych zobowiązań dłużnych;
• braku instrumentów pozwalających na bieżące monitorowanie długu pośredniego samorządu terytorialnego, zarówno przez jednostki samorządowe, jak i organy nadzoru i kontroli;
• braku przepisów wymuszających na jednostkach samorządu terytorialnego opracowywanie strategii zarządzania długiem, co wobec istotnych uwag w zakresie realistyczności prognozowania w wieloletniej prognozie finansowej, skutkuje brakiem działań identyfikowanych, jako zarządzanie długiem (poza planowaniem długu w WPF);
• braku w obowiązujących przepisach sankcji za nierzetelne prezentowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego danych finansowych w wieloletniej prognozie finansowej, w szczególności w prognozie długu, w celu uniknięcia zarzutów naruszenia prawa związanych z niezachowaniem relacji wskazanej w art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Zainteresowanych Czytelników zachęcamy do lektury całego raportu RIO, który zamieszczamy poniżej.

Źródło: na podstawie "Zadłużenie JST, przestrzeganie ustawowych limitów zadłużenia i jego spłaty", Krajowa Rada RIO, Łódź 2014

Załączniki:

"Zadłużenie JST, przestrzeganie ustawowych limitów zadłużenia i jego spłaty"

2260 kB