Rząd, w związku z powodzią lub zagrożeniem powodziowym, wprowadził na obszarze niektórych powiatów stan klęski żywiołowej. Oznacza to przekształcenia w funkcjonowaniu administracji samorządowej. Jakie ma to znaczenie dla starosty?

Stan klęski żywiołowej (SKŻ) wprowadzono po raz pierwszy w historii obowiązywania obecnej Konstytucji. Organy nigdy nie miały więc okazji wprowadzić w życie przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej (dalej: uSKŻ). A przekształca ona znacząco kwestie relacji organów samorządowych i rządowych.

Należy zacząć od tego, że następuje pionizacja podległości i na czele akcji ratunkowych staje konkretny organ. W obecnym przypadku, ponieważ SKŻ wprowadzono na terenie trzech województw, to zgodnie z ustawą działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kieruje minister do spraw administracji (obecnie - minister spraw wewnętrznych i administracji). Organy na terenach objętych stanem nadzwyczajnym są więc mu podporządkowane w zakresie zwalczania skutków żywiołu. Reszta zadań wykonywana jest w dotychczasowej strukturze i na podstawie zwykłych norm, które działają na co dzień.

W ramach systemu organów prowadzących działania w czasie stanu klęski żywiołowej jest wymieniony starosta.

Pierwszą zasadniczą zmianą w strukturze administracji jest to, że w czasie skż z jakim mamy do czynienia obecnie, wójtowie podlegają starostom (art. 9 ust. 4 uSKŻ). W tym zakresie, starosta może wydawać polecenia wiążące wójtom (burmistrzom, prezydentom miast niebędących miastami na prawach powiatu), ale także kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu (art. 10 ust. 2 uSKŻ). Należy podkreślić, że polecenia te mogą dotyczyć jedynie spraw związanych ze zwalczaniem nadzwyczajnych zagrożeń.

Starosta może również występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych niż określone wyżej, działających na obszarze powiatu, z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W razie odmowy wykonania tych czynności lub ich niewłaściwego wykonywania starosta niezwłocznie powinien zawiadomić organ, któremu podlega kierownik lub który sprawuje nadzór nad nim. Dotyczyć to może więc jednostek organizacyjnych lub podmiotów gminnych, ale także stanowiących administrację rządową albo inne instytucje publiczne (np. sądy).

Bardzo silnym uprawnieniem jest możliwa reakcja starosty na szczególnie negatywne efekty działań gminy lub ich nieefektywność w zakresie zwalczania klęski żywiołowej. Starosta ma wtedy prawo wnioskować do wojewody o zawieszenie uprawnień wójta kierującego działaniami na terenie gminy i powołania pełnomocnika w tym zakresie (art. 9 ust. 5 uSKŻ). Może to zrobić w przypadku stwierdzenia niezdolności lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. Ustawa nie uszczegóławia tej procedury, należy więc przyjąć, że starosta powinien przedstawić pisemny wniosek do wojewody wraz z uzasadnieniem dlaczego domaga się ustanowienia pełnomocnika.

Sami starostowie podlegają aktualnie w ramach działań ratunkowych wojewodom. Podobnie jak w przypadku wójta, wojewoda, w trybie nadzoru, może zawiesić wynikające z USKŻ uprawnienia starosty, gdy stwierdzi jego niezdolność do kierowania lub brak skuteczności jego działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia i wyznaczyć do ich wykonywania pełnomocnika. Warto podkreślić tutaj, że zawieszenie uprawnień dotyczy wyłącznie działań w zakresie klęski żywiołowej i pozostałe kompetencje, zadania oraz umocowania prawne wynikające z wszelkiego rodzaju przepisów pozostają przy staroście. Mówiąc krótko - nadal stoi on na czele powiatu i kieruje starostwem, poza działaniami związanymi z wprowadzonym stanem klęski żywiołowej.

Ponadto, zgodnie z art. 17 uSKŻ, na terenach powiatów objętych stanem nadzwyczajnym kierownictwu starosty podlegają w tym momencie Państwowa Straż Pożarna i inne jednostki ochrony przeciwpożarowej, Policja, Straż Graniczna, Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa, podmioty lecznicze, w tym w szczególności dysponenci jednostek systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne, oraz inne właściwe w tych sprawach państwowe urzędy, agencje, inspekcje, straże i służby.

Starosta jest uprawniony do nakładania wszystkich ograniczeń i praw wolności jednostki, wynikających z uSKŻ oraz doprecyzowanych rozporządzeniem Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej. W obecnej sytuacji rząd zdecydował się przyznać uprawnienia nakładające możliwość zarządzenia:

1. obowiązku opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych pomieszczeń;
2. nakazu ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów;
3. nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
4. nakazu lub zakazu określonego sposobu przemieszczania się.

Wójt oraz starosta mogą wprowadzić ograniczenia w formie zarządzeń (ogólnie) albo indywidualnych decyzji (art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 uSKŻ). Natomiast wojewoda robi to w formie rozporządzenia albo decyzji (art. 23 ust. 1 pkt 3 uSKŻ). Jak zgadza się doktryna, wprowadzenie stanu klęski żywiołowej wyklucza jednocześnie wydawanie przepisów porządkowych przez, upoważnione do tego w innych ustawach, organy (w tym zarząd powiatu). W treści aktów, na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy, muszą się znaleźć:

1. podstawa prawna;
2. określenie zakresu i rodzaju ograniczeń;
3. określenie obowiązanych podmiotów;
4. miejsce, dzień i godzinę osobistego stawiennictwa lub realizacji innych ograniczeń;
5. czas trwania ograniczeń;
6. pouczenie o odpowiedzialności karnej lub innych skutkach prawnych naruszenia rozporządzenia, zarządzenia lub decyzji.

Zarządzenia muszą podlegać ogłoszeniu przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie.

Ustawa przewiduje, że organem odwoławczym od potencjalnej decyzji starosty jest wojewoda. Wojewoda może uchylić też w całości lub w części zarządzenie lub decyzję starosty – ustawa nie wskazuje przesłanek, jest to więc wyłączna, praktycznie niepodważalna kompetencja wojewody. Wynika to ze specyfiki prawnej okresu jakim jest stan klęski żywiołowej.

Starosta może również żądać od mediów - na podstawie art. 26 uSKŻ - nieodpłatnego, niezwłocznego publikowania lub zamieszczania jego komunikatów związanych z działaniami w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej.

Ustawa nie wyłącza funkcjonowania podmiotów pomocniczych – komisji porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz powiatowego centrum zarządzania kryzysowego. Wykonują one swoje normalne, ustawowe zadania, nakierowane w tym czasie na zapobieżenie lub zwalczanie skutków klęski żywiołowej.