Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się na temat sposobu postępowania przez zarządcę drogi przy prowadzeniu sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. NSA wskazał także, kiedy powinny być prowadzone w tym zakresie analizy natężenia ruchu.
Po pierwsze Sąd podkreślił, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 ustawy o drogach publicznych posiada charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 przywołanego przepisu, czyli „zarządca drogi może odmówić”. Jak zaznaczył NSA, uznaniowe rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia, a poszukiwanie przez organ w ramach uznania administracyjnego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, przy równoczesnym ograniczeniu zakresu swobody organu, wynikającego z przepisów prawa materialnego, ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Stąd też istotny dla oceny legalności działalności uznaniowej organów jest według Sądu przepis art. 7 k.p.a., uprawniający do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak zasygnalizował Sąd, przepis ten statuuje dwie zasady, które szczególnie w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji uznaniowej powinny być wzięte pod uwagę: zasadę prawdy materialnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Zasadę prawdy materialnej zdaniem NSA należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań, czy prawd przyznanych przez stronę. W konsekwencji Sąd wskazał, że tym samym organ przed rozstrzygnięciem sprawy powinien przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym.
Z kolei w kontekście zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli Sąd podkreślił, że zakłada ona, iż organ administracji w toku postępowania powinien uwzględniać dwie wartości: interes społeczny i słuszny indywidualny interes obywatela, przy czym nie powinno się ich traktować jako wartości przeciwstawne. W ocenie NSA zasada ta uprawnia administrację do wydawania tylko takich decyzji uznaniowych, których źródłem będzie wyważenie tych dwóch interesów. Na tle spraw związanych z wydawaniem decyzji uznaniowych na podstawie art. 29 u.d.p. interes społeczny związany jest z koniecznością zapewnienia sprawności i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a słuszny interes strony wynika z prawa: do dysponowaniem swoją własnością zagwarantowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP – zaznaczył NSA. Podkreślił równocześnie, że w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim, a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Ponadto według Sądu, jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, to organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.
Naczelny Sąd zaznaczył również, że sporządzona w omawianej sprawie opinia biegłego zasadnie uznana została przez WSA za nieoddającą stanu natężenia ruchu w rejonie planowanego zjazdu, a zatem niemogącą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie – gdyż biegły wykonał badania natężenia ruchu w dniach 18-19 kwietnia 2019 r., tj. w dni świąteczne (Wielki Czwartek i Wielki Piątek), w których panuje szczególny ruch związany z przygotowaniem zwyczajowych spotkań rodzinnych, jakie odbywają Polacy w okresie Świąt Wielkanocnych. Zebrane w tym okresie dane nie są miarodajne dla określenia średniego natężenia ruchu drogowego, i jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku WSA, właściwy pomiar powinien odbyć się w zwykle dni robocze – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., I OSK 1010/20
Źródło: CBOSA
