O ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne rozmawiamy z dr Kamilem Mroczką, Przewodniczącym Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnianie osób, które pełniły funkcje publiczne, Dyrektorem Generalnym Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego.

Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne reguluje m.in. kwestię zatrudnienia u przedsiębiorcy, w stosunku do którego osoba brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych. Czego dokładnie dotyczy ten zapis ustawy? Jak długo obowiązuje zakaz?

dr Kamil Mroczka: Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy osoby wymienione w art. 1 oraz w art. 2 pkt 1-3 i 6-6c nie mogą przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy. Zakaz ten nie dotyczy decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach.

Istnieje jednak możliwość ubiegania się o zwolnienie z tego zakazu. Na jakich warunkach?

dr Kamil Mroczka: Możliwość uzyskania zgody na zatrudnienie przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji została zawarta w art. 7 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że „w uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić komisja powołana przez Prezesa Rady Ministrów”. Komisja działa na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozpatruje poszczególne sprawy w składach trzyosobowych. Co istotne, decyzje komisji podejmowane są w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wyrażenie zgody i są ostateczne.
Organizację pracy i skład komisji oraz zasady wynagradzania jej członków określono w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie organizacji pracy, składu oraz zasad wynagradzania członków komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne.

Warunki określono w przepisach ustawy. Aby komisja rozpoczęła procedowanie osoba zainteresowana i objęta analizowaną regulacją powinna złożyć wniosek:

• wniosek należy złożyć przed podjęciem zatrudnienia (wykonywania innych zajęć),
• w dacie złożenia wniosku nie można już zajmować stanowiska lub pełnić funkcji publicznej, ze względu na które jest składny wniosek,
• wniosek musi wskazywać konkretnego przedsiębiorcę, u którego osoba ma być zatrudniona lub ma wykonywać inne zajęcia,
• wniosek powinien zawierać uzasadnienie (zgoda komisji jest wyjątkiem od generalnego, ustawowego zakazu),
• uzasadnienie powinno skupiać się przede wszystkim na przesłankach związanych z interesem publicznym, a nie prywatnym (osobistym).

Jakie znaczenie mają powyższe przepisy dla pracowników samorządowych?

dr Kamil Mroczka: Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oprócz pracowników administracji rządowej i państwowej obejmują również pracowników administracji samorządowej. Zakazami wynikającymi z ustawy objęci są m.in.:

• wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), zastępcy wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbnicy gmin, sekretarze gmin, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
• członkowie zarządów powiatów, skarbnicy powiatów, sekretarze powiatów, kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu starosty,
• członkowie zarządów województw, skarbnicy województw, sekretarze województw, kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa,
• członkowie zarządu związku metropolitalnego, skarbnicy związku metropolitalnego i sekretarze związku metropolitalnego.

Zastanowienie budzi punkt w brzmieniu: „Uzasadnienie powinno skupiać się przede wszystkim na przesłankach związanych z interesem PUBLICZNYM, a nie prywatnym (osobistym)". Zechce Pan rozwinąć ten punkt?

dr Kamil Mroczka: Ustawodawca projektując przepisy zdecydował się na wprowadzenie generalnego zakazu podejmowania zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli osoby objęte analizowaną regulacją brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, osoby wymienione w art. 1 oraz art. 2 pkt 1-3 i 6-6b ustawy nie mogą, przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy.

Zakaz wyrażony w przywołanym art. 7 ust. 1 ustawy nie ma charakteru absolutnego. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy przewiduje możliwość odstępstwa od tego zakazu poprzez wydanie przez komisję stosownej zgody na podjęcie zatrudnienia przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji następuje zgodnie z wolą ustawodawcy „w uzasadnionych przypadkach”.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie „ratio legis zakazu ustanowionego w art. 4 to przeciwdziałanie sytuacjom i uwikłaniom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego. Chodzi tu zwłaszcza o sytuację tzw. konfliktu interesów, poddawane restryktywnej regulacji w wielu państwach zachodnich, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych. Przykładowo, fakt materialnego zainteresowania wynikami gospodarczymi spółki może taki konflikt wywołać, nawet jeśli dana osoba nie posiada w tej spółce własnych udziałów czy akcji. Wynagradzanie osób pełniących funkcje w organach spółki nie pozostaje bowiem bez związku z zyskami osiąganymi przez tę spółkę. Z kolei na osiąganie zysków przez spółkę wpływają warunki jej funkcjonowania nie tylko w gminie, gdzie ma ona siedzibę, ale także na wszystkich tych terenach, gdzie spółka ta prowadzi działalność gospodarczą, a więc które obejmuje rzeczywistym zakresem swego działania. Na wszystkich tych terenach organom samorządu lokalnego przysługują rozległe kompetencje, a sposób wykonywania tych kompetencji może ułatwiać bądź utrudniać działalność poszczególnym spółkom” (A. Rzetecka-Gil, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz, ABC 2009).

Ustawodawca decydując się na utworzenie specjalnej komisji powoływanej przez Prezesa Rady Ministrów dał możliwość osobom objętym generalnym zakazem uzyskania zwolnienia z tego zakazu. Podkreślono jednak, że zgoda taka może być wydana wyłącznie „w uzasadnionych przypadkach”. Zdaniem komisji często wśród wnioskodawców argument w postaci potrzeby znalezienia nowego zatrudnienia nie może być przyjęty za jedyne i wystarczające uzasadnienie dla wyrażenia zgody, ponieważ nie ma charakteru szczególnego i odwołuje się wyłącznie do indywidualnego interesu prywatnego wnioskodawcy. Przyjęcie, że subiektywna potrzeba znalezienia zatrudnienia miałaby być wystarczającym powodem wyrażenia zgody, prowadziłaby do faktycznej bezprzedmiotowości ograniczenia ustawowego. Przesłanka ta występuje bowiem w każdej rozpatrywanej przez komisję sprawie – inaczej wnioskodawca nie zwracałby się do komisji o wyrażenie zgody na zatrudnienie. Ustawodawca zastrzegł, że zwolnienie z zakazu ma charakter fakultatywny i następuje wyłącznie w sytuacji „uzasadnionego przypadku”, co należy odczytywać jako wystąpienie okoliczności wyjątkowych, a za taki nie można uznać powszechnej potrzeby znalezienia zatrudnienia. W konsekwencji, konieczne jest zaistnienie w danej sprawie uzasadnienia o charakterze obiektywnym, wykraczającego poza subiektywną potrzebę wnioskodawcy.
Dodatkowo należy mieć na uwadze, że komisja reprezentuje interes państwa polskiego i jego organów, w szczególności Prezesa Rady Ministrów. Tym samym wniosek składany do komisji powinien zawierać szczegółowe uzasadnienie wykazujące interes publiczny stojący za odstąpieniem od generalnego zakazu. Wskazanie wyłącznie interesu prywatnego – o czym była mowa powyżej – nie jest wystarczającą przesłanką.