Historia prawa administracyjnego w Polsce wskazuje, iż możliwość tworzenia klubów radnych nie była dostępna w pierwotnym brzmieniu ustawy o samorządzie. Gdy umożliwiono tworzenie klubów radnych, cechowała je spora autonomia, przejawiającą się w procesie ich powstania.
Początkowo proces powstawania był w pełni zależny od rozwiązań statutowych, w szczególności dotyczyło to limitów osobowych. Doprowadzało to w wielu przypadkach do naruszenia zasady wolności zrzeszania się (przykładowo zapis w statucie gminy dotyczące minimalnej liczby członów klubu "7 zadeklarowanych radnych", gdy rada liczyła 21 radnych). Odpowiedzią na to była nowelizacja ustaw samorządowych, ustanawiająca dolny limit na trzech radnych, niezależnie od ich liczby w radzie.
Głównym kryterium tworzenia klubów radnych jest, jak wskazuje praktyka, przynależność polityczna. Widać to w nazwach klubów, które zazwyczaj odzwierciedlają nazwy komitetów wyborczych. W ustawach samorządowych nie zawarto ograniczenia co do liczby klubów, do których radny może należeć, jednak ustanowienie limitu należy do materii statutowej. W Rozstrzygnięciu Nadzorczym z dnia 19 grudnia 2006 r. NK.II.A.Ch.0911-189/06 Wojewoda Podlaski wskazał, że ,,Przynależność radnego do więcej niż jednego klubu powoduje brak wiarygodności przy korzystaniu przez klub radnych z przysługujących im uprawnień.”
Statut nie może ograniczać przedstawicielstwa klubów w składach komisji skarg, wniosków i petycji oraz w komisji rewizyjnej. Z bardziej istotnych uprawnień - na wniosek klubu radnych, przewodniczący organu stanowiącego jest zobowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji projekt uchwały, zgłoszony przez dany klub. Warto wskazać, iż pozycja ustrojowa klubów radnych różni się od poziomu jednostki terytorialnej.
Podobnie jak przy określaniu procesu powstawania, statut ma największe znaczenie w określaniu zasad działania klubów radnych. Wlicza się w to kwestie organizacji wewnętrznej czy wspomnianej kontroli regulaminu klubu (nie może być sprzeczny ze statutem danej jednostki samorządu terytorialnego). Taki regulamin powinien zawierać m.in. zasady ustalania kworum oraz sposób podejmowania rozstrzygnięć, sposób wyboru władz, zasady odpowiedzialności członkowskiej czy sposób nabywania i utraty członkostwa. Mimo głównego kryterium, jakim jest przynależność polityczna, mandat wolny radnego nie może być ograniczony przepisami ,,lojalnościowymi” w regulaminie klubu, który nakazuje pozostawanie w określonym klubie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 12 maja 2017 r. II OSK 2216/15 kluby radnych powinny być instrumentami pomagającymi radnemu kierować się dobrem wspólnoty samorządowej, pomagać w utrzymywaniu stałej więzi z mieszkańcami oraz organizacjami, w szczególności zgłaszanych przez mieszkańców postulatów i przedstawienia ich organom jednostki do rozpatrzenia. Przynależność partyjna także nie powinna stanowić przeszkody w umożliwieniu radnemu tworzenia klubu według wartości preferowanych przez niego i służących dobru wspólnoty.
Reasumując, kluby radnych stanowią formę organizacyjną, dzięki której radni mogą pozyskać szersze poparcie dla reprezentowanych przez siebie poglądów. Mogą przedstawiać swoje poglądy na forum klubu, które po poparciu przez określoną przez regulamin liczbę radnych, stają się stanowiskiem całego klubu. Ma to niemałe znaczenie dla inicjatywy uchwałodawczej oraz podczas głosowania na sesji rady gminy/powiatu/sejmiku województwa. Nie oznacza to jednak, że radny ma rezygnować z głównej motywacji, jaką jest dobro wspólnoty samorządowej. Gdy nie zgadza się ze stanowiskiem klubu powinien prezentować własne poglądy, które według niego lepiej przysłużą się interesom wspólnoty samorządowej.
Źródła: dr Tomasz Moll ,,Kluby radnych a zasada mandatu wolnego"; Damian Potycz ,,Kluby radnych w radzie gminy – kierunki zmian"
