Poniżej, prezentujemy stanowisko przedstawicieli ogólnopolskich organizacji samorządowych, uczestniczący w posiedzeniach zespołu utworzonego Ministerstwie Finansów, zajmującego się kwestią zadłużenia i deficytu budżetowego gmin, powiatów i województw, przyjęli stanowisko w tej sprawie. Poniżej jego treść:
W ostatnim czasie minister finansów, prof. Jacek Rostowski, podczas spotkania z przedstawicielami krajowych organizacji samorządowych, poinformował nas o zamiarach resortu, dotyczących zmniejszenia deficytu sektora finansów publicznych w najbliższych latach. Według ministra, jest to związane ze wzrostem zadłużenia sektora (którego poziom limituje Konstytucja RP), a także z koniecznością wdrożenia kryteriów konwergencji.
Kryteria z Maastricht odnoszą się do państw, które są lub pragną być członkami Unii Gospodarczej i Walutowej (Strefy euro) i dotyczą różnych kategorii makroekonomicznych. Jedno z nich dotyczy sektora finansów publicznych (general governance) i obejmuje deficyt tego sektora oraz cały dług publiczny, w relacji do PKB (odpowiednio 3 % i 60 %).
Po przekroczeniu wskaźnika deficytu Rada Unii może wdrożyć wobec państwa członkowskiego procedurę nadmiernego deficytu.
Procedury nie wdraża się jednak, gdy przekroczenie tego progu przez instytucje rządowe i samorządowe jest uważane za przejściowe i wyjątkowe.
Samo wdrożenie polega na zaleceniu danemu państwu, podjęcia w określonych terminach działań korygujących. Państwo, które się do tych zaleceń nie zastosuje, może być obciążone sankcjami finansowymi.
W praktyce uwzględnia się raczej tendencję, nie zaś poziom wartości referencyjnych w jednym określonym momencie. Ponadto bierze się pod uwagę wyzwania stojące aktualnie przed budżetem danego państwa, jak np. podejmowanie określonych reform.
Sytuacja pod tym względem jest w Unii Europejskiej bardzo zróżnicowana, co obrazuje poniższa tabela (dane wg Eurostatu):
Jak widać, wskaźniki dla Polski należą w każdej z kolumn do korzystniejszych, a dług JST, zarówno w relacji do PKB jak i do całego długu sektora finansów publicznych (SFP), jest najniższy (poza Grecją, gdzie stopień decentralizacji zadań publicznych jest najmniejszy w UE).
1. Polski system finansów publicznych został skonstruowany w okresie po 1989 roku, w sposób dostosowany do zmian ustrojowych, polegających na znacznej decentralizacji zadań publicznych, która stworzyła warunki do przejęcia przez gminy, a potem także powiaty i województwa głównej części odpowiedzialności za inwestycje publiczne, służące rozwojowi kraju.
Widać to we wzajemnych relacjach wydatków budżetu państwa i budżetów JST (tabela 2).
Dodatkowo znaczenie samorządów jako podmiotów kreujących rozwój wzmocniła decyzja rządu o pełnym zdecentralizowaniu przysługujących Polsce środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz znacznej części Europejskiego Funduszu Społecznego.
Decyzje te, z jednej strony spowodowały zwiększenie wysiłku inwestycyjnego gmin, miast, powiatów i województw w ostatnich latach, ale z drugiej wiązały się ze wzrostem korzystania ze środków zwrotnych do finansowania inwestycji.
Nasze inwestycje, w większości dotyczące lokalnej i regionalnej infrastruktury technicznej, obejmują jednak także rozbudowę bazy edukacyjnej, kulturalnej zdrowotnej i sportowo-rekreacyjnej społeczeństwa.
Wprawdzie w ub. roku minister finansów poinformował nas, że wydatki majątkowe „centrum" – po doliczeniu wydatków pozabudżetowych – wyniosły ok. 23,6 mld zł, ale trzeba podkreślić, że powyższe zestawienie nie uwzględnia też inwestycji finansowanych przez spółki i inne podmioty komunalne spoza budżetów JST. Więc faktyczne nakłady sektora samorządowego na inwestycje są także wyższe niż wykazane w tabeli.
Zamiar zredukowania w najbliższych latach deficytu sektora finansów publicznych, w tym budżetów JST, zrozumiały ze względu na oczekiwania Unii Europejskiej, nie może nastąpić głównie naszym „kosztem", ponieważ spowoduje to zmniejszenie wydatków inwestycyjnych JST, w tym również pogorszenie efektywności wykorzystania środków z funduszy strukturalnych UE.
Rozumiejąc konieczność wprowadzanych ograniczeń uważamy, że muszą one być rozłożone proporcjonalnie na oba podsektory finansów publicznych. Skoro wydatki budżetu państwa stanowią 2/3 wydatków całego sektora, a wydatki JST – 1/3, to ograniczenie deficytu sektora (do 3% PKB) powinno nastąpić w tych samych proporcjach, to znaczy na budżet centralny powinny przypadać 2% PKB, a na budżety JST – 1% PKB (tzn. w roku 2010 ok. 12,5 mld zł).
Odrzucamy zatem przedstawioną nam bez żadnego uzasadnienia propozycję, by nasz deficyt ograniczać w relacji do planowanych dochodów JST – i to w tak drakońskich proporcjach, jakie przedstawił nam resort na najbliższe 4 lata (4, 3, 2 i 1 % planowanych dochodów).
2. Nie widzimy też uzasadnienia dla administracyjnego ograniczenia przyrostu zadłużenia JST w najbliższych latach. Zamiast tego można by przyśpieszyć wejście w życie przepisów odnoszących limit zadłużenia do zdolności jego spłaty (nadwyżki operacyjnej każdej jednostki).
Jednocześnie postulujemy, by przepis ten zmodyfikować w taki, sposób, by wartość nadwyżki operacyjnej, stanowiąca podstawę do szacowania nadwyżki w kolejnych latach, ustalać w dłuższym niż trzy lata przedziale czasowym. Naszym zdaniem powinien być brany pod uwagę okres 10 lat. Z jednej strony uniknie się w ten sposób wpływu zjawisk krótkotrwałych na tę wartość, z drugiej – przybliży się ją do przeciętnego okresu spłaty zaciąganych przez JST zobowiązań.
3. Aby uniknąć spodziewanego – wobec planowanych ograniczeń – zmniejszenia poziomu inwestycji JST trzeba także poszukać innych rezerw, których wykorzystanie mogłoby ograniczyć inne koszty działania JST, lub też zwiększyć wydajność istniejących źródeł naszych dochodów własnych – i w ten sposób zmniejszyć nasz deficyt. Część tych rezerw tkwi niewątpliwie w nieracjonalnych przepisach prawnych. W załączeniu przedstawiamy zestaw proponowanych zmian w ustawach i rozporządzeniach, które mogłyby pomóc w uruchomieniu tych rezerw (załączniki ten jest obecnie doprecyzowywany – red.)
Warszawa, 18 lutego 2011 r.
