Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 roku, sygn. III SA/Wr 686/10
Stan faktyczny: Organ I instancji wydał decyzję o zakazaniu prowadzenia działalności gospodarczej – prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu go z rejestru działalności regulowanej – rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców powołując się na przesłankę rażącego naruszenia zasad wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Ustalone to zostało wyłącznie na podstawie analizy dokumentacji prowadzonej przez przedsiębiorcę Stwierdzone uchybienia dotyczyły w szczególności niezgodności dat rozpoczęcia szkolenia uwidocznionych w ewidencji osób szkolonych, karcie prowadzonych zajęć oraz zaświadczeniach o ukończeniu kursu, odbycia przez jednego kursanta mniejszej liczby godzin aniżeli wymaga tego program szkolenia, dokumentowanie jazd w tym samym czasie z dwoma kursantami oraz nakładania się godzin jazdy.
Przedsiębiorca zarzucił w szczególności naruszenie zawartej w art. 7 KPA zasady prawdy materialnej poprzez pominięcie innych dowodów i wynikające stąd niedostatecznie wnikliwe ustalenie stanu faktycznego prowadzące do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Pomimo że organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, odmienne stanowisko zajął sąd administracyjny.
Z oceny prawnej sądu administracyjnego: Podejmując się prowadzenia [regulowanej] działalności gospodarczej przedsiębiorca winien liczyć się ze wzmożonym nadzorem ze strony uprawnionych organów, a działań tych organów odczytywać nie można jako przekroczenie dopuszczalnej prawem ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.
Podejmowane jednak przez organy działania nie mogą wykraczać poza reguły i zasady postępowania administracyjnego wyznaczone przez normy procesowe kodeksu postępowania administracyjnego. Reguły i zasady te zapewniają bowiem wnikliwe ustalenie okoliczności stanu sprawy, co pozwoli z kolei na niewadliwe zastosowanie w sprawie właściwych przepisów prawa materialnego.
Rozdział 2 KPA, zatytułowany został przez ustawodawcę "Zasady ogólne". Zawiera on zbiór elementarnych reguł, którymi rządzić się winno postępowanie administracyjne, a tym samym obliguje organ administracji publicznej do ich przestrzegania i stosowania w każdej sprawie. Specyfiką postępowania administracyjnego, odróżniającą je od każdego innego typu postępowania, jest układ ról procesowych. Szczególne unormowania zawarte w przepisach KPA mają mianowicie na celu zredukowanie dysproporcji pomiędzy częstokroć niezorientowaną w prawie stroną, a profesjonalnym i wykwalifikowanym organem. Realizację tych zamierzeń gwarantuje między innymi przepis art. 7 KPA, stanowiąc jednocześnie gwarancję ochrony praw strony i zabezpieczenia jej przed negatywnymi skutkami nieznajomości nierzadko zawiłych i skomplikowanych procedur prawnych. Realizację zasady prawdy obiektywnej (omawiany art. 7 KPA) konkretyzują m. in. przepisy Działu II, Rozdziału 4 (dowody) kodeksu.
Choć co do zasady inicjatywa dowodowa spoczywa na organie, albowiem to właśnie organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak nie może on pozostawać bierny wobec wysuwanych przez stronę wniosków dowodowych. Znaczenie ma również to, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w ściśle określonych okolicznościach, wymienionych w art. 78 § 2. Innymi słowy, treść § 1 tego artykułu wprowadza zasadę uwzględniania dowodów zgłoszonych przez stronę, natomiast § 2 - wyjątek od tej zasady. Jeżeli zatem nie wystąpią wymienione § 2 przesłanki negatywne, organ nie może przed wydaniem decyzji odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę (por. wyr. NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Organ administracji publicznej może zatem nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu jedynie wtedy, gdy nie zostało one zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 KPA).
[...] organy dokonały swych ustaleń na postawie dokumentacji szkolenia (ewidencji osób szkolonych, kart przeprowadzonych zajęć i zaświadczeń o ukończeniu szkoleń) z pominięciem dowodów zgłoszonych przez skarżącego. […] Organy odmówiły uwzględnienia wniosku powołując się – w przypadku organu pierwszej instancji – na „brak możliwości oceny przyczyn niezrealizowania czy naruszeń planu szkolenia”, zaś – w przypadku organu odwoławczego – na „brak potrzeby przeprowadzania dowodów, przy zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodach z dokumentów”. Przedstawione stanowisko w obu przypadkach należy uznać na błędne. Ocena Sądu dotyczy również apriorycznego uznania przez organ prymatu mocy dowodowej dokumentacji sporządzonej na potrzeby szkolenia nad osobowymi źródłami dowodowymi. Wskazać należy w tym miejscu, że dokumentacja sporządzona na potrzeby szkolenia, a wskazana w sprawie jako dowód nieprawidłowości, nie jest dokumentacją urzędową, w rozumieniu art. 76 KPA.
Jak już wyjaśniono organ administracji publicznej może odmówić uwzględnienia żądania jedynie w ściśle określonych przypadkach. Z pewnością za owe przypadki uznać nie można braku możliwości oceny przyczyn niezrealizowania, czy naruszeń planu szkolenia. Dopuszczenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów nie miało wszak na celu oceny przyczyn, a zweryfikowanie, czy w ogóle doszło do niezrealizowania lub naruszenia programu szkolenia.
Podobnie ocenić należy prezentowany przez organ drugiej instancji brak potrzeby przeprowadzania dowodów, przy zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodach z dokumentów. Takie stanowisko przeczy samej istocie dowodów w postępowaniu administracyjnym. Organ dokonał bowiem w zasadzie oceny dowodów bez ich przeprowadzenia. Założył, że zeznania świadków, pouczonych o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, złożone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, nie niosą za sobą wystarczającej mocy dowodowej, by można było je zestawić i ocenić z dokumentacją szkolenia sporządzaną przez samego skarżącego. W kontekście art. 75 § 1 KPA, stanowiącego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, stanowisko organu należy uznać na nieprawidłowe.
Nie oznacza to rzecz jasna uznania, że zeznania świadków, czy dowód z kalendarza doprowadzą do obalenia dotychczas przeprowadzone dowody. Przeprowadzając jednak postępowanie dowodowe w pełnym zakresie organy będą mogły ocenić każdy ze zgromadzonych dowodów czyniąc zadość wymogom procedury administracyjnej, a w uzasadnieniu kończącej postępowanie decyzji, dać wyraz swej oceny opisując, który z dowodów i z jakich powodów organ ocenił jako bardziej, czy mniej uprawdopodabniające stan faktyczny sprawy.
Nie uwzględniając żądania skarżącego organy nie dokonały należytych ustaleń w sprawie. Nie mogły bowiem ocenić, czy do doszło do niezrealizowania lub naruszenia programu szkolenia, czy też zakwestionowane zapisy są jedynie błędami osoby wypełniającej, a szkolenie przebiegło w sposób zgodny z wymogami ustawy. Tylko bowiem stwierdzone jednoznaczne, w oparciu o analizę wszelkich dowodów, naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców może być podstawą zastosowania sankcji, o których mowa w art. 104 prawa o ruchu drogowym.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
