Kto ponosi koszty związane z wykonaniem specjalnych tablic ostrzegawczych o wysoce zjadliwej grypie ptaków?
Stan faktyczny:
Rozporządzeniem Wojewody nałożono na właściwych zarządców dróg nakaz oznakowania obszarów zapowietrzonych i zagrożonych poprzez ustawienie na zewnętrznych granicach tych obszarów tablic ostrzegawczych o określonych parametrach.
Odpowiedź:
Zgodnie z art. 3 ust 2 pkt 16 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2021.888 t.j. z późn. zm.), ustawodawca nałożył na gminy obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie oraz tworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania, a w szczególności znakowanie obszarów dotkniętych lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt. Jest to przepis, który jednoznacznie wskazuje, że to gminy są zobligowane do ustawiania tablic ostrzegawczych i pokrywania kosztów ich wykonania, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt. W przepisach prawa brak jest podstawy, analogicznie jak w przypadku gmin, do nałożenia na powiaty obowiązku ponoszenia kosztów takiego oznakowania.
Uzasadnienie:
Przedmiotowa sprawa wymaga dokonania analizy zarówno przepisów w zakresie ruchu drogowego oraz regulujących kwestię dróg publicznych, ale także ustawy dotyczącej ochrony zdrowia zwierząt.
Nie ulega wątpliwości, że organ jednostki samorządu terytorialnego, do której właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W przypadku dróg powiatowych zarządcą drogi jest zarząd powiatu. (art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, Dz.U.2020.470 t.j. z późn. zm.). Natomiast art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2021.450 t.j. z późn. zm.) wskazuje organy zarządzające ruchem na drogach, gdzie w ust. 5 określono, że starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem uregulowano zaś w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust. 12 powołanego przepisu. Zgodnie z §11 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2017.784 t.j.): „Organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi.” Przewidziano także wyjątki, które jednak nie mają znaczenia z punktu widzenia omawianego tematu.
W pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie czym jest organizacja ruchu. Zgodnie z definicją zawartą w cytowanym rozporządzeniu pod pojęciem organizacji ruchu rozumie się czynniki wymienione w §1 ust. 2 (geometria i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków, sygnalizatorów i urządzeń oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków i innych zmiennych elementów), które mają wpływ na ruch drogowy.
Po drugie w przepisach prawa nie przewidziano legalnej syntetycznej definicji pojęcia „znak drogowy”. Jednakże art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Katalog obowiązujących w ruchu drogowym znaków i sygnałów określa rozporządzenie z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U.2019.2310 t.j. z późn. zm.).
W kontekście opisanego stanu faktycznego wojewoda nakazał zarządcom dróg (m.in. starostom) oznakowanie obszaru zapowietrzonego i zagrożonego grypą ptaków, poprzez ustawienie na zewnętrznej granicy tych obszarów tablic ostrzegawczych z czarnym napisem na żółtym tle o następującej treści: „UWAGA! WYSOCE ZJADLIWA GRYPA PTAKÓW OBSZAR ZAPOWIETRZONY” oraz „UWAGA! WYSOCE ZJADLIWA GRYPA PTAKÓW OBSZAR ZAGROŻONY”. Doprecyzowano także, że tablice i napisy mają mieć takie wymiary, aby były czytelne z odległości co najmniej 100 metrów i oznakowane w sposób trwały, niepodlegający działaniu czynników atmosferycznych.
Jak wynika z przytoczonych przepisów rozporządzenia z 23 września 2003 r. jego zapisy nie odnoszą się do tablic ostrzegawczych. Pod żadnym z pojęć wskazanych w §11 rozporządzenia, tablica ostrzegawcza także się nie mieści, więc w kontekście tego przepisu nie ma podstawy do przyjęcia, że to zarządca drogi ponosi koszty jej wykonania i umieszczenia. Próżno także szukać wzoru tablicy ostrzegawczej, o której pisze w swym rozporządzeniu Wojewoda, w wykazie znaków i sygnałów drogowych, zawartym w rozporządzeniu z 31 lipca 2002 r. Nawet gdyby przyjąć, że tablica ostrzegawcza, pełni funkcję zbliżoną do znaku informacyjnego, to kluczowe znaczenie ma fakt, że znaki drogowe są tymi elementami organizacji ruchu, które wpływają na ruch drogowy, czyli mają bezpośredni związek z sytuacją na drodze. Natomiast tablice ostrzegawcze o obszarze zapowietrzonym lub zagrożonym grypą ptaków takiego charakteru zdecydowanie nie posiadają. Mają one na celu jedynie wskazanie, że na danym obszarze występuje choroba zakaźna zwierząt ale tego obszaru nie utożsamia się z warunkami panującymi na drogach. Dodatkowo wytyczne Wojewody z rozporządzenia, w żaden sposób nie odnoszą się do faktu, aby grypa ptaków miała jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo drogowe.
W związku z powyższym nie istnieje podstawa do twierdzenia, jakoby w sprawie nałożonego na zarządców dróg obowiązku oznakowania obszarów zapowietrzonych i zagrożonych miały zastosowanie akty prawne dotyczące ruchu drogowego i dróg publicznych.
Przechodząc zaś do przepisów związanych z ochroną zdrowia zwierząt, to w art. 45 oraz art. 46 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2020.1421 t.j.) uregulowano procedury postępowania w razie zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej na obszarze odpowiednio powiatu lub przekraczającym obszar jednego powiatu. Przepisy te przyznają kompetencję do określenia przez właściwe podmioty obszaru, na którym występuje choroba zakaźna zwierząt lub zagrożenie wystąpienia tej choroby, w szczególności jako obszar zapowietrzony lub zagrożony, oraz sposobu oznakowania obszaru zapowietrzonego i zagrożonego.
Poza powyższym wskazaniem (czyli umożliwieniem właściwym podmiotom określenia sposobu oznakowania lub wykonania czynności znakowania) przepisy przywołanej ustawy nie odnoszą się do zasad ponoszenia kosztów z tytułu wykonania takich działań.
Nie jest to jednak zagadnienie nieuregulowane. Bowiem w art. 3 ust 2 pkt 16 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca wskazał, że zadaniem gminy jest zapewnienie czystości i porządku na swoim terenie i tworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania, a w szczególności znakowanie obszarów dotkniętych lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt. Jest to przepis, który jednoznacznie wskazuje, że gminy mają obowiązek ustawiania tablic ostrzegawczych w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt.
Warto jednak w tym miejscu dokonać analizy historycznej powołanego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Został on bowiem dodany do ustawy przez art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej (utraciła moc, Dz.U.1999.66.752 t.j. z późn. zm.)) z dniem 15 grudnia 1997 r. Ustawa z 1997 r. została uchylona przez obowiązującą ustawę z 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
W ustawie z 1997 r. również znajdował się przepis wskazujący na procedurę postępowania w razie zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt. Był to jednak nie tak jak w przypadku ustawy z 2004 r. (gdzie kwestie tę regulują art. 45 i art. 46) tylko jeden przepis – art. 23. W tymże art. 23 ust. 1 pkt 5 wskazywano, że na obszarach, na których występuje choroba zakaźna lub bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia, może określić obszary, na których występuje choroba zakaźna lub zagrożenie wystąpieniem choroby zakaźnej, jako obszary zakażone i zagrożone, oraz sposób ich oznakowania.
Wydaje się więc, że intencja ustawodawcy była oczywista, wojewoda rozporządzeniem mógł wyznaczyć obszar na którym występuje choroba zakaźna lub zagrożenie wystąpienia oraz sposób jego oznakowania, a gmina miała obowiązek na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wówczas był to art. 3 ust. 2 pkt 9) to oznakowanie wykonać. Analiza rozporządzeń wydawanych przez wojewodów pod rządami ustawy z 1997 r. wyraża właśnie taki kierunek.
Natomiast, jak już zostało zauważone powyższej, na gruncie ustawy z 2004 r. występują dwa przepisy przyznające kompetencję do określenia sposobu oznakowania obszaru zapowietrzonego i zagrożonego:
- wojewodzie – gdy sytuacja dotyczy obszaru przekraczającego jeden powiat;
- powiatowemu lekarzowi weterynarii – gdy sytuacja dotyczy obszaru jednego powiatu.
Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 16 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązek znakowania obszarów dotkniętych lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt spoczywa na gminach.
