NSA: Organ prowadzący szkoły nie jest uprawniony do ustalenia zasad standaryzacji zatrudnienia personelu niepedagogicznego w szkołach. Odmienne podejście doprowadziłoby do kolizji z kompetencjami dyrektora szkoły.
Który organ ma największy wpływ na zatrudnianie pracowników szkoły?
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, w którym sąd ten wykazał brak upoważnienia organu prowadzącego szkołę do określania w drodze zarządzenia zasad standaryzacji zatrudnienia administracji i obsługi w prowadzonych szkołach. Podkreślający granicę pomiędzy uprawnieniami organu prowadzącego i dyrektora szkoły wyrok sądu I instancji zapadł w następstwie skargi wniesionej na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Organ nadzoru stwierdził wówczas nieważność zarządzenia burmistrza, w którym przyjęto standardy zatrudnienia określonych kategorii pracowników jednostek oświatowych prowadzonych przez gminę. Określenie wymiaru etatów na poszczególnych stanowiskach w zależności od określonych czynników połączone z ustaleniem terminu ostatecznego dostosowania zatrudnienia do nowych standardów oraz wyznaczeniem jego corocznej weryfikacji zostało uznane za niezgodne z prawem. Wojewoda powołał się na wyznaczający zadania organu prowadzącego art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo oświatowe (P.oś.), a także wyznaczający ramy nadzoru tego organu nad finansami i administracją art. 57 ust. 1 i 2 tej samej ustawy. Na podstawie tych przepisów stwierdził, że burmistrz w zarządzeniu przekroczył swoje kompetencje, wkraczając w obszar właściwości dyrektora. Po rozpoznaniu skargi do takich samych wniosków doszedł wojewódzki sąd administracyjny. W jego ocenie także analiza określających uprawnienia wójta przepisów ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) nie wskazuje na jego upoważnienie do podejmowania takich czynności, gdyż ustalanie zasad standaryzacji zatrudnienia mieści się w ramach zarządzania placówką oświatową przez jej kierownika (czyli dyrektora szkoły) - nie organ prowadzący.
Kłopotliwy nadzór nad szkołą
Podobnie jak w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, również wyrok WSA spotkał się z dezaprobatą ze strony gminy prowadzącej szkoły. W skardze kasacyjnej orzeczeniu zarzucono m.in. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 1 i 2 P.oś., polegające na przyjęciu, że nadzór organu prowadzącego w zakresie spraw administracyjnych i finansowych nie obejmuje prawa wprowadzania pewnych standardów organizacyjnych dotyczących zatrudniania pracowników niepedagogicznych, podczas gdy takie działania można ujmować w ramy nadzoru wyznaczonego organom prowadzącym przez ustawodawcę. Inny zarzut koncentrował się na zbyt zawężonej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 4 P.oś. Zdaniem skarżącej gminy sąd I instancji bezpodstawnie sprowadził obowiązek wykonywania przez organ prowadzący obsługi administracyjnej i finansowej wyłącznie do czynności rachunkowych, co miało uniemożliwiać racjonalną realizację zadań tego organu. Odwołując się do art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 P.oś. w związku z art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 5 u.s.g. wyrokowi zarzucono także bezzasadne przyjęcie, że organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie posiada kompetencji do wydawania wewnętrznych aktów kierownictwa o charakterze organizacyjno-finansowym adresowanych do jednostek organizacyjnych takich jak szkoły w celu wykonywania zadań gminy. Przy jednoczesnym powołaniu na przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1, art. 53 ust. 1 i art. 68 ust. 1 u.f.p.) gmina podniosła, że przyjęcie standardów planowania zatrudnienia w jednostkach oświatowych jest uzasadnione obowiązkiem celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Mając to na uwadze, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wykładnia przepisów nie może podważać roli dyrektora szkoły jako przełożonego dla jej pracowników
Naczelny Sąd Administracyjny przed rozpatrzeniem wspomnianych powyżej zarzutów nadmienił, że przebieg postępowania przed sądem I instancji był prawidłowy, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku uzasadnionych podstaw formalnych. Odnosząc się do wspomnianych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym głównie ustawy - Prawo oświatowe - NSA wyraził poparcie dla ustaleń sądu niższej instancji.
W pierwszej kolejności NSA przeanalizował treść przepisu art. 57 ust. 1 i 2 P.oś. Brzmienie ust. 1 wyznacza organowi prowadzącemu szkołę obowiązek nadzoru nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, co w kontekście stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie standardów zatrudnienia wzbudziło liczne wątpliwości po stronie gminy - przekonanej o swojej właściwości w opisywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w ślad za sądem I instancji wskazał jednak, że ustalanie wiążących dla dyrektora szkoły standardów zatrudniania i obsługi nie mieści się w pojęciu umieszczonym w art. 57 ust. 1 P.oś. Sąd zauważył przy tym, że odmienne rozumienie tego przepisu doprowadziłoby do wkroczenia organu prowadzącego w zakres kompetencji dyrektora. Wyznaczenie granicy między uprawnieniami tych organów wymagało sięgnięcia do art. 68 ust. 5 P.oś. - fragmentu obszernego artykułu wymieniającego prawa i obowiązki dyrektora szkoły na różnych płaszczyznach. W świetle ust. 5 dyrektor pełni funkcję kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w danej placówce nauczycieli, a także pracowników niepedagogicznych (czyli innych pracowników niebędących nauczycielami). W ramach takiej pozycji służbowej dyrektorowi przysługuje prawo zatrudniania i zwalniania pracowników, przyznawania nagród i wymierzania kar porządkowych, a także występowania z wnioskami w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień.
W kontekście przytoczonych przepisów NSA zauważył, że określenie standardów zatrudnienia, którego dotyczył spór, ma wpływ na kwestie zatrudniania i zwalniania pracowników. Tym samym działanie to łączy się bezpośrednio z kompetencjami, jakie ustawodawca powierzył dyrektorowi szkoły, a nie organowi prowadzącemu. Odgórne wprowadzenie standardów planistycznych i organizacyjnych dotyczących zatrudnienia personelu niepedagogicznego określające liczbę etatów i nakazujące dostosowywanie stanu zatrudnienia do treści zarządzenia ogranicza uprawnienia dyrektora szkoły. Jak zauważył NSA, przepisu art. 10 ust. 1 pkt 4 P.oś. wyznaczającego organowi prowadzącemu obowiązek zapewnienia szkole obsługi administracyjnej i finansowej nie można interpretować w sposób prowadzący do zaburzenia granic kompetencji między należącymi do wójta a tymi wyznaczonymi dyrektorowi. Kompetencja, jaką chciał przypisać sobie organ wydający sporne zarządzenie, nie wynika z tego ani żadnego innego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione wszystkie zarzuty kasacyjne, w tym argument o rzekomej kompetencji organu prowadzącego do ustalania standardów zatrudnienia. Prawomocny wyrok NSA może okazać się przydatny dla potrzeb dokładnego wyznaczenia granic kompetencji organizacyjnych, jakie należą do poszczególnych organów. Zwraca także uwagę na fakt, iż niezależnie od statusu samorządowej szkoły, jako jednostki organizacyjnej gminy czy powiatu, sprawy pracownicze należą do dyrektora, czyli bezpośredniego przełożonego osób tam zatrudnionych - nie tylko nauczycieli.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2026 r. (sygn. III OSK 678/26)
Źródło: CBOSA
