W sprawach uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum uznać należy organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta) starosta, marszałek województwa (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Po 656/11).
W rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie Dyrektor Gimnazjum jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wydał na podstawie art. 16 ust 1 oraz art. 14 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 16 ust 2 powołanej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami polegającymi na tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Tym samym w pozostałym zakresie do decyzji o których mowa w art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy K.p.a.
Poszukując odpowiedzi na pytanie jaki organ jest właściwy dla rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej dyrektora szkoły publicznej wydanej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, a co za tym idzie należy ustalić jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora szkoły publicznej oraz czy przepisy rangi ustawowej nie przewidują odwołania do organu innego niż organ wyższego stopnia.
W tym miejscu zauważyć należy, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest przepisów określających w sposób swoisty organy odwoławcze od decyzji wydawanych na podstawie tej ustawy, a co za tym idzie pełne zastosowanie znajdą w tym zakresie, na podstawie art. 16 ust. 2 tejże ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 17 K.p.a. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:
1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,
2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,
3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,
4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Definicję ustawową pojęcia "organów jednostek samorządu terytorialnego" zawiera art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., zgodnie z którym o ile w kodeksie jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.
W świetle powyższej definicji legalnej nie sposób uznać dyrektora publicznego gimnazjum za organ jednostki samorządu terytorialnego, albowiem nie został on wskazany w tym przepisie zawierającym enumeratywne wyliczenie organów, które są zaliczane do organów jednostek samorządu terytorialnego.
W szczególności dyrektor szkoły nie może być zaliczony do organów gminy, albowiem zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są wyłącznie rada gminy, oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Dyrektor publicznego gimnazjum jest zatem wyłącznie organem jednostki organizacyjnej gminy utworzonej w celu wykonywania zadań gminy, do jakich należy zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz gimnazjów.
W świetle powyższych przepisów za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora gimnazjum nie może być uznane samorządowe kolegium odwoławcze, albowiem, jak wynika zarówno z art. 17 pkt 1 K.p.a., jak i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organ ten jest organem wyższego stopnia wyłącznie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie w stosunku do organów jednostek organizacyjnych gminy, czy też jednostek pomocniczych gminy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. I OW 122/07).
Organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest także kurator oświaty. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, w tym w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów. Sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej niewątpliwie nie należą do spraw z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz spraw dotyczących skreślenia uczniów z listy uczniów.
Publiczne gimnazjum nie jest także organizacją społeczną.
W stosunku do dyrektora publicznego gimnazjum znajdzie zatem zastosowanie art. 17 pkt 3 K.p.a. stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepisy k.p.a. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "organu nadrzędnego", co uzasadnia sięgnięcie w tym zakresie do wykładni językowej. Przymiotnik "nadrzędny" w polszczyźnie oznacza stojący wyżej w jakiejś hierarchii, mający zwierzchnią władzę, obejmujący szereg jednostek podrzędnych, podporządkowanych sobie (Mały słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1969, s. 416).
Zgodnie zaś z art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.
Powyższy przepis pozwala uznać organ prowadzący szkołę za organ nadrzędny nad dyrektorem szkoły publicznej, albowiem pojęcie nadzoru obejmuje zarówno uprawnienie do kontroli, jak i zalecania usunięcia uchybień stwierdzonych w funkcjonowaniu podmiotu poddanego nadzorowi i sprawowania władzy zwierzchniej nad tym podmiotem.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należą do spraw administracyjnych, a co za tym idzie objęte są kompetencją nadzorczą organu prowadzącego szkołę.
Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne, przy czym jak wykazano powyżej zakładanie i prowadzenie publicznych gimnazjów należy do zadań własnych gmin, które to jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi tego rodzaju szkoły.
Zgodnie z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34a tej samej ustawy wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.
Reasumując, w sprawach uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum uznać należy organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.
