To, że jedna gmina ma więcej odwołań nie znaczy, że wydaje decyzje gorszej jakości - uważa Krystyna Sieniawska, prezes Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Jej zdaniem często prawo miejscowe jest lepsze niż powszechnie obowiązujące.

Przytaczamy in extenso rozmowę, jaką dla Portalu Samorządowego PAP przeprowadził z Krystyną Sieniawską, prezes Krajowej Reprezenacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, Marcin Przybylski.

Marcin Przybylski: SKO przygotowało na prośbę MAiC listę samorządów, których pracownicy powinni zostać objęci szkoleniami poprawiającymi jakość stanowionego prawa. W jaki sposób Kolegia typowały samorządy?

Krystyna Sieniawska: Krajowa Reprezentacja SKO sceptycznie odniosła się do tej propozycji, ponieważ nasze wątpliwości budziło ustalone przez ministerstwo kryterium typowania gmin w oparciu o „najsłabsze wskaźniki w wydawaniu indywidualnych aktów administracyjnych”.

W marcu, kiedy zwrócono się do mnie z taką prośbą odpowiedziałam, że nie da się tego zrobić bez przeprowadzenia odpowiedniego monitoringu.

W województwie małopolskim SKO w Krakowie nadzoruje 86 gmin i zdarza się, że z niektórych z nich w ciągu roku mamy zaledwie kilka odwołań, albo wręcz ani jednego. Nie wiem dlaczego tak jest. Być może gminy te wydają dobre decyzje, albo też ludzie wolą mieć święty spokój i nie odwołują się. A zatem trudno ocenić jakość stosowania przez nie prawa.

Dlatego w ubiegłym roku przesłaliśmy do ministerstwa listę  tych JST, które – wziąwszy pod uwagę swoje możliwości kadrowe i czasowe – same się zgłosiły do udziału w proponowanych szkoleniach, o czym poinformowaliśmy ministerstwo. Zdarzało się, że niektóre gminy nie zgłaszały akcesu do udziału w szkoleniach z uwagi na brak środków lub też nieliczną obsadę kadrową.

Ministerstwo przyjęło tę listę?

- Resort jednak ponowił prośbę o wytypowanie najsłabszych jednostek. Zatem zwróciłam się do prezesów SKO w całej Polsce z prośbą o podanie, które ze zgłoszonych jst mają najwięcej odwołań i winny zostać objęte projektem w pierwszej kolejności. Osobiście jednak wcale nie uważam, że są to gorsze samorządy, ponieważ powszechnie wiadomo, że stosowanie niejasno sformułowanego prawa nastręcza wielu trudności.

Na liście umieściliśmy także te gminy, które same wyraziły chęć udziału w szkoleniach (zaznaczone innym kolorem), o czym poinformowaliśmy ministerstwo.

Czyli gminy mogą się czuć poszkodowane tym, kiedy o listach mówi się, że zawierają JST które mają najsłabsze wskaźniki pod względem trwałości aktów prawnych i decyzji administracyjnych?

- Tak uważam i podkreślam, że Krajowa Reprezentacja SKO nie chciała podawać takich danych, bo nie da się tego obiektywnie zbadać. Może być tak, że zwyczajnie w jednej gminie dużo się dzieje i jest wydawanych dużo decyzji. Gdzie indziej jeden człowiek może pięć razy odwołać się od rozstrzygnięcia, albo po prostu jest dużo ludzi, którzy się odwołują. To nie znaczy, że samorządy te wydają decyzje gorszej jakości.

Jak ocenia Pani jakość prawa stanowionego na poziomie lokalnym?

- Bywa, że często prawo miejscowe jest lepsze niż powszechnie obowiązujące. Oczywiście nie zawsze. Ostatnio w Krakowie uchwalono z błędami plan zagospodarowania dla Rynku Głównego i Plant.

Natomiast jeśli pyta Pan o jakość stosowania prawa to najczęściej jednak uchylamy decyzje organów I instancji dlatego, że nie wiedzą one jak interpretować materialne prawo administracyjne powszechnie obowiązujące, czyli to co tworzy nasz parlament. Często są to akty po prostu marnej jakości, niejasne i dające wiele możliwości interpretacyjnych.  

Na przykład?

- Niedawno przyjęto zmianę do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami dotyczącą podwyższenia opłat za wieczyste użytkowanie. Poprawka jest tak nieprecyzyjna, że gdy na jednym ze spotkań, w którym brało udział wielu wybitnych profesorów z dziedziny prawa finansowego oraz przedstawiciele RIO i SKO, nikt nie potrafił jednoznacznie rozstrzygnąć ile te opłaty powinny wynosić. Każdy podawał inną interpretację.

Efekt jest taki, że Kolegia – biorąc pod uwagę zarówno interes gminy, jak i interes użytkowników wieczystych – ustalają jedną interpretację tych przepisów, na podstawie których obliczana jest opłata w roku bieżącym i latach następnych.

Jakie decyzje są najczęściej zaskarżane do SKO?

- Są to warunki zabudowy i pomoc społeczna. Przy czym, jeśli chodzi o kwestie społeczne to nie dlatego mieszkańcy skarżą się, że gmina coś źle interpretuje, ale dlatego, że nie ma pieniędzy. A to już nie świadczy źle o stosowaniu prawa przez ten samorząd.

Komentarz DWW: Bardzo się cieszę, że Pani Krystyna Sieniawska, prezes Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ma takie zdanie o samorządzie, jakiem dała wyraz w przytoczonym przez naszą redakcję wywiadzie. Tym bardziej, że jest to stanowisko trochę "pod prąd" obowiązującego trendu.

Ten trend ujawnia się przede wszystkim w szeroko rozumianych projektach, mających za zadanie podniesienie jakości usług publicznych świadczonych na rzecz mieszkańców przez administrację samorządową. Bardzo często we wskaźnikach takich projektów umieszcza się zmniejszenie procentowe uchalnych decyzji.

Z mojego urzędniczego doświadczenia wynika, że najszybciej uchylane są decyzje, które odbiegają od ustalonego standardu i przy których wydawaniu ich autor odszedł od tzw. "urzędowej rutyny" i - chociaż zgodnie z prawem - próbuje rozwiązać dany problem w sposób nietuzinkowy. Właśnie wtedy najłatwiej jest narazić się na jej uchylenie.

Dlatego do dzisiaj wdzięczny jestem pewnej dyrektor wydziału w moim ówczesnym urzędzie, która wspierając moją administracyjną niewiedzę (to była pierwsza kadencja samorządu po "okrągłym szkole") sprawiła, że naszą nietuzinkową decyzją administracyjną dotyczącą meldunku przeszliśmy wszystkie szczegle odwołań, aż do zwycięstwa w NSA. Dzięki temu mogło razem zamieszkać małżeństwo, w którym mąż inwalida doświadczał codziennej opieki i miłości ze strony swojej zdrowej żony.

Wiem, że w wielu urzędach samorządowych są pracownicy, którzy nie unikają wydawania zgodnych z prawem, ale nietuzinkowych decyzji, bo chcą za wszelką cenę stanąć po stronie ludzi potrzebujących pomocy swojego urzędu. Ci urzędnicy swoimi decyzjami często psują statystyki procentowe uchylanych decyzji, ale jednocześnie budują obraz przyjaznego urzędu, prawdziwej wspólnoty lokalnej. I takm urzędnikom bardzo dziękuję, że są.