WSA w Rzeszowie orzekł, iż Regulamin Cmentarza Komunalnego nie jest aktem prawa miejscowego, jeśli został skonstruowany przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej mające nawiązaną umowę o administrowanie z miastem. Art. 40 u.s.g. bowiem nakazuje określanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w aktach prawa miejscowego. Do wydawania takich bowiem jest wyłącznie uprawniona rada gminy.
Skarżący wniósł do WSA skargę na Regulamin Cmentarza, wskazując, że w jego ocenie jest to akt prawa miejscowego, który nie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa, co jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności. Ponadto Regulamin został ustanowiony przez nieuprawniony organ tj. Prezesa Przedsiębiorstwa Komunalnego, a winien być uchwalony przez radę gminy.
Dodał, że regulaminem naruszono jego uprawnienie do sprawowania kultu pamięci osoby zmarłej, w którym zawiera się prawo do odwiedzania grobów, przez bezprawne ograniczenie w postaci takiej, że cmentarz można odwiedzać od godz. 7:00 do 22:00. Przebywanie na cmentarzu poza tymi godzinami jest zabronione, a w ocenie skarżącego ma on prawo nawiedzać grób pradziadków całodobowo.
Burmistrz wniósł o oddalenie skargi argumentując, że regulamin przygotował i opracował administrator cmentarza, czyli Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w ramach wykonywania umowy o administrowanie zawartej między Gminą, a Przedsiębiorstwem. Regulamin opublikowano na tablicy ogłoszeń Cmentarza, a Rada Miejska przyjęła go uchwałą.
W ocenie Sądu uzasadnione jest wywodzenie z tego faktu uprawnienia w postaci prawa do kultu pamięci po osobie zmarłej, mającego źródło w art. 23 Kodeksu Cywilnego. Konstatacja ta jest tym bardziej uzasadniona, że mowa tu o krewnych w linii prostej. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. III CSK 106/11, kult pamięci zmarłego polega na przysługujących człowiekowi uprawnieniach wypływających ze sfery uczuć odnoszących się do osoby zmarłej, okazywania szacunku dla wspomnień i pamięci o niej, urządzenia pogrzebu oraz nagrobka i decydowania o jego wystroju, załatwiania spraw z zarządem cmentarza, ochronie przed naruszeniami, składania wieńców, palenia zniczy, decydowania lub współdecydowania o przeznaczeniu wolnych miejsc w grobie murowanym dla pochowania dalszych zmarłych itp. Prawo do nawiedzania grobu pradziadków jest zatem dla skarżącego jednym z elementów prawa do kultu po zmarłych. W treści Regulaminu ograniczono natomiast możliwość nawiedzania grobów, poprzez wskazanie godzin i pór dnia, w których przebywanie na cmentarzu jest zabronione.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżony akt nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podmiotem wydającym ten akt nie był także organ gminy, lecz Przedsiębiorstwo, będące administratorem cmentarza na podstawie umowy zawartej z Gminą. Nie można zatem uznać, że przedmiotowy Regulamin jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.
Wprawdzie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, nie jest organem administracji publicznej, ale wydało przedmiotowy regulamin w wykonaniu umowy o administrowanie, realizując zadania Gminy, a więc niejako w zastępstwie jej organów. Działanie takie jest niedopuszczalne w świetle art. 40 ust. 2 u.s.g., który nakazuje określanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w aktach prawa miejscowego, a także sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami art. 41 ust. 1 u.s.g. określającymi podmiot wyłącznie uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego(rada gminy) i formę prawną (uchwała), a także sposób ogłaszania (wojewódzki dziennik urzędowy).
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2022 r. I SA/Rz 274/22
