Czy pobierana przez wnioskodawcę opłata za korzystanie z przystanków i dworców na podstawie uchwały zgromadzenia związku od przewoźników wykonujących przewóz zarobkowy osób podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług wg stawki 23 %, czy korzysta ze zwolnienia na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług?
Czy związek międzygminny jest organem władzy publicznej?
Z art. 64 ust. 1 u.s.g. wynika, że gminy mogą tworzyć związki gminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Związek międzygminny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (vide art. 65 ust. 1 u.s.g.). Związek posiada osobowość prawną (vide art. 65 ust. 2 u.s.g.).
Z wskazanych regulacji wynika, że związek międzygminny posiada osobowość prawną, a zadania publiczne wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jest więc w tym sensie podmiotem niezależnym od gminy.
W zakresie wykonywania wspólnych zadań publicznych jest więc organem władzy publicznej, o czym świadczy też odesłanie zawarte w art. 64 ust. 5 u.s.g. Do związków międzygminnych stosownie do treści tego przepisu stosuje się bowiem odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4. Jak podkreśla się w piśmiennictwie odesłanie do art. 8 ust. 2-5 oznacza, że możliwe jest przekazanie związkowi zadań z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia pomiędzy organem administracji rządowej, a związkiem międzygminnym, a odesłanie do art. 39 ust. 4 umożliwia związkowi dokonywanie upoważnień organów wykonawczych jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1, do wydawania decyzji administracyjnych, jeżeli jednostki te zostały utworzone przez związek bądź przekazane do związku (vide Zbigniew Pławecki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym). Ze względu na wskazane wyżej regulacje zawarte w u.s.g. dotyczące związku międzygminnego podzielić należy stanowisko, że związek międzygminny jest organem władzy publicznej skoro tworzony jest przez gminy w celu przekazania zadań publicznych.
Związek międzygminny jako organizator transportu zbiorowego.
Lokalny transport zbiorowy należy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. do zadań własnych gminy. W sytuacji, gdy lokalny transport zbiorowy należy do zadań własnych gminy, to zadanie to mieści się w ramach zadań publicznych. Organizatorem publicznego transportu zbiorowego ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów w myśl zaś art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. jest związek międzygminny – na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze tworzących związek międzygminny. Do zadań organizatora należy między innymi organizowanie publicznego transportu zbiorowego (art. 8 pkt 2 u.p.t.z.). W art. 15 ust. 1 u.p.t.z. określono przykładowo zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego. Do zadań tych należy między innymi określanie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z nich przez operatorów i przewoźników następuje w myśl art. 15 ust. 2 u.p.t.z. w związku z ust. 1 pkt 6 tego artykułu w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków i dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego mogą być pobierane opłaty co wynika z art. 16 ust. 1 u.p.t.z. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Opłaty pobierane za korzystanie z przystanków i dworców stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz realizację zadań własnych gminy w zakresie budowy, przebudowy i remontu przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg (art. 16 ust. 7 w związku z art. 18 u.p.t.z.). Jak wynika z wskazanych wyżej regulacji zarówno zasady korzystania z przystanków jak i stawki opłat za korzystanie z nich ustalane są w drodze uchwały właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przeznaczenie tych opłat nie jest też dowolne, gdyż ustawa wyraźnie określiła na jakie cele mają być one przeznaczone. Sposób ustalenia tych opłat, a także sposób ustalenia zasad korzystania z przystanków przemawia za tym, że działania Związku Międzygminnego w tym zakresie są formą sprawowania władztwa publicznego, a nie działaniem na podstawie czynności cywilnoprawnych. Podobne też stanowisko odnośnie do opłat za korzystanie z przystanków zawarte zostało w wyrokach NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 687/12 i z 27 listopada 2013 r., sygn. akt I FSK 1781/12.
Podsumowując: Skoro gmina w zakresie pobierania opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest podatnikiem VAT w świetle art. 15 ust. 6 u.p.t.u., to za podmiot zwolniony należy również uznać związek międzygminny, będący zinstytucjonalizowaną formą, w ramach której gminy wchodzące w jego skład wykonują wspólnie zadania z zakresu zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (organizowanie i zarządzanie lokalnym transportem zbiorowym).
Źródło: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I FSK 821/14.
