Wprowadzenie w drodze uchwały bezwzględnego zakazu korzystania z fajerwerków jest trudniejsze niż może się wydawać. Obowiązujące prawo oraz poglądy sądów i doktryny zdają się sprzyjać raczej tym, którzy o zakazie nie chcą słyszeć.
Kiedy zmrok zaczyna zapadać jeszcze przed zakończeniem pracy, ulice są rozświetlane przez świąteczne iluminacje, a wielu z nas ogarnia gorączka zakupów, jedno staje się jasne - okres bożonarodzeniowy zbliża się wielkimi krokami. W ślad za nim - Sylwester i Nowy Rok. A te święta - niestety - zawsze w parze z ogólnokrajowym sporem wokół metod ich celebrowania. Fajerwerki na powitanie Nowego Roku wzbudzają emocje nie tylko wtedy, gdy z hukiem malują niebo, lecz wręcz za każdym razem, gdy wspomina się o nich w przestrzeni publicznej - choćby grudzień był daleko. Wokół stosowania materiałów pirotechnicznych wyrastają spory światopoglądowe, których wolelibyśmy uniknąć. Z drugiej strony jednak problematyka hucznego witania Nowego Roku coraz częściej łączy się z prawem administracyjnym i zagadnieniami kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. W mediach dyskutuje się o zakazach i o tym, czy ewentualne zakazy w ogóle obowiązują. W tym artykule spróbujemy przyjrzeć się tej sprawie.
Do tej pory niemal każda próba odgórnego wyeliminowania pirotechniki z przestrzeni publicznej spaliła na panewce. Działo się tak nie bez przyczyny. Spróbujmy przeanalizować podstawy samorządowych zakazów korzystania z fajerwerków oraz powody, dla których ostatecznie nie wchodziły one w życie.
Dbałość o porządek i jej ograniczenia
Nie ulega wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego, jak rada powiatu i rada gminy, mogą stanowić przepisy o charakterze porządkowym. Zasady wprowadzania takich przepisów zostały ujęte odpowiednio w art. 41 u.s.p. i art. 40 ust. 3 u.s.g., obok ogólnych regulacji dotyczących aktów prawa miejscowego - źródeł prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze. Ustawodawca pozostawił zatem organom samorządu możliwość dostosowania prawa do lokalnych potrzeb, nie zwalniając ich jednak z kluczowego wymogu. Wszystkie przepisy prawa miejscowego muszą znajdować poparcie w źródłach prawa wyższego rzędu, jak ustawy. Nadmierna dowolność, której przykłady spotykamy w wielu wadliwych uchwałach, oznacza złamanie art. 94 Konstytucji, który nierozerwalnie wiąże wszelkie tego typu akty z ich podstawami prawnymi.
Skoro zaś mowa o podstawie prawnej, należy wspomnieć o intencji, jaka musi towarzyszyć regulacjom o charakterze porządkowym. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym, mogą one być ustanawiane wyłącznie w razie łącznego spełnienia przesłanek:
- nieuregulowania danej sprawy w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących;
- potrzeby ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Ustawa o samorządzie powiatowym wspomina jeszcze o przesłance ochrony mienia obywateli oraz ochrony środowiska naturalnego, pozwalając na przyjęcie przepisów porządkowych w sytuacji, gdy uzasadniające je przyczyny występują na obszarze więcej niż jednej gminy.
W tym miejscu zaczynają się "schody". Jak bowiem do powyższych przepisów można odnieść kwestię noworocznych fajerwerków?
Kodeks wykroczeń po samorządowym "liftingu"?
Orzecznictwo sądów administracyjnych jest dość jednoznaczne. Argumenty, które bywają podnoszone w uzasadnieniach wyroków zapadłych w sprawach ze skarg na przepisy porządkowe, nie sprzyjają zwolennikom zakazu. Przede wszystkim bowiem należy zauważyć, że związane ze wszelkiej maści zakazami w tym obszarze dążenie do wyeliminowania hałasu, nie było obce ustawodawcy. W całej Polsce, w każdym czasie obowiązuje bowiem kodeks wykroczeń. Jego art. 51 zabrania zakłócania spokoju lub porządku publicznego pod groźbą kary. Prawo wykroczeń wspomina w tym miejscu o krzyku, hałasie, alarmie lub innym wybryku. Może się zatem wydawać, że sprawa jest jasna. Jednak odpowiedź na pytanie, czy odpalanie fajerwerków stanowi zakłócanie porządku, brzmi niezmiennie "to zależy". Pamiętajmy bowiem o swego rodzaju "kontratypie nocy sylwestrowej". Ta jedna w całym roku noc pełna imprez, zgiełku, a także huku petard i korków od szampana, rządzi się swoimi prawami. Organy porządku i sądy zaakceptowały pewnego rodzaju kod kulturowy - tej nocy wolno więcej. Huczne świętowanie nadejścia Nowego Roku jest czymś ogólnie przyjętym, a wiedza o sposobach tego świętowania - czymś powszechnie znanym w niemal każdym społeczeństwie. Piśmiennictwo przyjmuje z kolei, że zakłócenie porządku publicznego polega na wywołaniu stanu, który w danym miejscu, czasie i okolicznościach, a także w świetle zwyczajów uważa się za nienormalny.
Wracając natomiast do samej istoty przepisów porządkowych, należy mieć na uwadze, że uregulowanie kwestii materiałów pirotechnicznych, jako potencjalnie zakłócających porządek publiczny w kodeksie wykroczeń, usuwa przesłankę stanowienia prawa miejscowego w sprawach nieuregulowanych w aktach wyższego rzędu. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, m.in. prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 18 maja 2011 r. (sygn. IV SA/Po 213/11), miejscowe przepisy zakazujące czegoś i wprowadzające kary za niedostosowanie się do tych zasad, niejako zastępowałyby kodeks - co nie może nastąpić z powodu obowiązującej hierarchii źródeł prawa. Podjęcie takich lokalnych regulacji mogłoby służyć jedynie wypełnieniu luki w prawie, jakiej w tym przypadku nie ma. Dyskusję na temat doprecyzowania przepisu kodeksu wykroczeń na mocy gminnych czy powiatowych przepisów porządkowych, poprzez bezpośrednie odniesienie się do kwestii fajerwerków, również przerywa orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym orzeczeniu z 18 marca 1999 r. (sygn. II SA/Po 1399/98) wskazał, że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia w tym zakresie.
Potrzebne i zbędne, czyli o dwóch rodzajach przepisów
Ponadto, uwagę należy zwrócić na kolejną przesłankę, czyli niezbędność przepisu porządkowego (w tym przypadku - zakazu fajerwerków) dla ochrony określonych, ważnych dóbr. Wracając do wykładni pojęcia "naruszania porządku publicznego" można skłaniać się raczej ku wersji, zgodnie z którą huczne witanie Nowego Roku nie jest procederem na tyle groźnym i nagannym, aby można było mówić o konieczności szerszej prawnej interwencji. Za takim poglądem również przemawiają sądy administracyjne, m.in. na przykładzie prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 29 listopada 2017 r. (sygn. II SA/Ke 588/17). W uzasadnieniu tego wyroku czytamy, że będąca podstawą zakazu potrzeba ochrony dóbr takich, jak bezpieczeństwo czy spokój, musi być potrzebą niezbędną, czyli - za wykładnią językową - koniecznie potrzebną. Otwartym pozostawiam pytanie, czy właśnie eliminacja fajerwerków z sylwestrowego krajobrazu jest czymś o aż tak doniosłej randze. Zdaniem wojewodów stwierdzających nieważność uchwał mających zakazać korzystania z pirotechniki - nie. W uzasadnieniach rozstrzygnięć nadzorczych wybrzmiewa kolejny wyrok - tym razem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. P 10/02). W jego świetle, przepisy porządkowe winny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających dobrom prawnym, a także sytuacji, w których nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących norm ustawowych. Podążając za tą treścią, zauważamy że walka z aktami wandalizmu, czy innymi aspołecznymi wybrykami jest możliwa i żadne dodatkowe zakazy nie są już potrzebne. Tym samym, jeśli jakieś zachowanie mieści się w ramach czynności akceptowalnych społecznie, nie ma potrzeby i możliwości "dopisywania" przepisów, mających takie zachowania wyrugować.
Teoria nie zawsze w parze z praktyką
Oprócz wykładni prawnych, należy przy tym zwrócić uwagę na stronę praktyczną. Trudno jest wyobrazić sobie egzekwowanie ewentualnego zakazu, choćby do karania nieposłusznych amatorów pirotechniki postanowiono "rzucić" wszelkie dostępne siły. Tym bardziej na terenach prywatnych. Popularne "wolnoć Tomku w swoim domku" przywoływane w kontekście proporcjonalności zakazów i nadmiernego ingerowania w funkcjonowanie właścicieli danych posesji, mogłoby przeważyć argumentacyjną szalę. W 2019 roku stosowną uchwałę mającą chronić dobrostan zwierząt żyjących w Tatrach, uchwalono w Zakopanem. Wojewoda nie stwierdził jej nieważności, zapewne właśnie z uwagi na szczególną potrzebę ochrony przyrody. Mimo to, lokalni mieszkańcy strzelali w najlepsze, co można było zobaczyć w telewizyjnej transmisji z odbywającego się wówczas koncertu.
Niewątpliwie w sprawie materiałów pirotechnicznych wybrzmiewać będzie jeszcze wiele "za" i "przeciw". Sęk w tym, że nie każde spośród nich znajduje silne oparcie w prawnych i faktycznych argumentach. Koniec końców, rozwiązaniem idealnym wydaje się nic innego niż - po prostu - zdrowy rozsądek.
Źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl; orzeczenia.nsa.gov.pl orzeczenia.nsa.gov.pl; Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego; Internetowy System Aktów Prawnych
