Samo powierzenie zadania przez organ państwowy lub samorządowy innemu podmiotowi, niezależnie od sposobu tego powierzenia, nie zwalnia władzy publicznej od odpowiedzialności, o czym przekonuje ponad wszelką wątpliwość treść art. 417 § 2 k.c. (Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2014 r., III CSK 211/2013).
Na terenie zatoczki autobusowej, stanowiącej część drogi powiatowej, nad którą zarząd sprawuje Powiat, miał miejsce wypadek. Rada miasta podjęła uchwałę w sprawie przejęcia zadania powiatu w zakresie zimowego utrzymania jezdni dróg powiatowych na terenie gminy, czego konsekwencją było porozumienie tych podmiotów w sprawie zimowego utrzymania dróg powiatowych na terenie miasta, w tym drogi, na której znajduje się rzeczona zatoczka. W porozumieniu ustalono, że gmina zabezpieczy w umowie z wykonawcą odpowiedzialność wykonawcy za ewentualne szkody poniesione przez osoby trzecie powstałe przy realizacji przedmiotu zamówienia. Rada miasta podjęła uchwałę w sprawie przejęcia zadania powiatu. Gmina umową zleciła Konsorcjum firm Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Spółka z o.o. i R. Spółka z o.o., zwanemu dalej „Konsorcjum”, konserwację pasów drogowych związanych z zimowym utrzymaniem jezdni dróg na terenie miasta w sezonie zimowym, obejmującym między innymi rzeczoną zatoczkę. W tej umowie kontrahenci ustalili, że wykonawca będzie ponosił pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody zamawiającego i osób trzecich spowodowane prowadzeniem akcji zimowej.
Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy jednostka samorządu terytorialnego może zwolnić się od odpowiedzialności deliktowej na podstawie art. 429 k.c. przez to, że powierzyła wykonanie czynności podmiotowi, który w zakresie swej działalności zawodowej trudni się wykonywaniem takich czynności. Zagadnienie to nie było dotychczas przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego. W piśmiennictwie natomiast trafnie podkreślono, że utożsamianie władzy publicznej wyłącznie z wykonywaniem imperium (władztwem administracyjnym) nie jest uprawnione na gruncie prawa cywilnego, dla którego - w zakresie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej - przedmiotem zainteresowania są wszelkie prawne formy działania państwa. Działanie państwa, jak też pochodna działalność samorządu wyrażają się nie tylko w zachowaniach traktowanych jako władcze z uwagi na możliwość stosowania przymusu, ale także w konstytucyjnie określonych innych sferach, np. organizacji ochrony zdrowia lub systemu edukacji, gdzie na państwie nie spoczywa jakikolwiek obowiązek, którego korelatem byłoby uprawnienie jednostki. Ta sfera aktywności państwa, związana z realizacją zadań publicznych, może i powinna być - w pewnym co najmniej zakresie - traktowana jako przejaw wykonywania władzy publicznej, mimo iż co do zasady nie ma charakteru władczego. Nie jest ona jednak władcza wobec jednostki tylko wówczas, gdy jest należycie wykonywana. Zadania publiczne państwa realizowane są bowiem - generalnie rzecz ujmując - na płaszczyźnie prywatnoprawnej w drodze wykorzystania elementów kontraktowych, charakteryzujących się dobrowolnością przystąpienia do nich przez jednostkę. Natomiast stan rzeczy, w którym zadania publiczne państwa nie są wykonywane albo są wykonywane nieprawidłowo przez zastosowanie niewłaściwej metody realizacji zadania, stawia jednostkę - pozbawioną uprawnień i środków ochrony - w sytuacji przymusu faktycznego. Taki stan rzeczy - jako obciążający władzę publiczną - powinien rodzić jej odpowiedzialność odszkodowawczą, dla której realizacji właściwe są przepisy art. 417 i nast. k.c. Można tu wskazać na realizację zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty, które obejmują m.in. sprawy z zakresu usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), wykonywanych w różnych zakresach, w drodze powierzenia ich realizacji podmiotom spoza aparatu administracji publicznej, które w tym zakresie wchodzą w dalsze stosunki kontraktowe. Niewykonywanie przez te podmioty obowiązków kontraktowych, wyrządzające szkodę odbiorcom usług, wiąże się niekiedy bądź z wadliwą organizacją tego zadania przez samorząd gminy, bądź z brakiem kontroli i nadzoru nad przejawami jego realizacji, bądź wreszcie z niezapewnieniem bezpośrednim wykonawcom należnych środków w sytuacjach, gdy wykonywanie zadania jest współfinansowane przez samorząd. Brak jest wówczas jakichkolwiek podstaw do zwolnienia władzy publicznej od odpowiedzialności regulowanej art. 417 i nast. k.c., mimo że zdarzenie szkodzące nie wiąże się bezpośrednio ze stosowaniem przymusu i jest ponadto w procesie realizacyjnym „uwikłane” dwukrotnie w relacje cywilnoprawne typu kontraktowego (relacja między gminą a wykonawcą zadania z zakresu użyteczności publicznej oraz relacja między tym wykonawcą a odbiorcą usługi). W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiona wydaje się teza natury ogólnej, że prawna dopuszczalność powierzenia przez organ władzy publicznej zadania z zakresu użyteczności publicznej (zadania publicznego) innemu podmiotowi spoza sfery władzy publicznej czyni z tego zadania przejaw działalności niewładczej albo że może z innej przyczyny zwolnić powierzającego z odpowiedzialności na podstawie art. 417 i nast. k.c. Samo bowiem powierzenie zadania przez organ państwowy lub samorządowy innemu podmiotowi, niezależnie od sposobu tego powierzenia, nie zwalnia władzy publicznej od odpowiedzialności, o czym przekonuje ponad wszelką wątpliwość treść art. 417 § 2 k.c.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawioną wypowiedź, która znajduje silną podstawę normatywną w art. 417 § 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. W niniejszej sprawie dwukrotnie nastąpiło zlecenie wykonania zadania z zakresu władzy publicznej (utrzymania dróg publicznych): najpierw przez powiat gminie, a następnie przez gminę Konsorcjum firm Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Spółce z o.o. i R. Spółce z o.o. Obydwa zlecenia mieszczą się w hipotezie normy zamieszczonej w art. 417 § 2 k.c. Okoliczność, że gmina powierzyła wykonanie zadania wspomnianemu Konsorcjum, nie zwalnia zatem pozwanego powiatu z odpowiedzialności na podstawie art. 417 k.c.
