Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, do odpowiednich władz statutowych związku. Pojęcia „aktów prawnych” nie należy ograniczać jedynie do pojęcia aktów prawa miejscowego.
W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 2/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/E99D2EE5A1) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie aktu prawnego jest niezwykle szerokie, nie zdefiniowane ani na płaszczyźnie prawnej (choć jest pojęciem prawnym, występuje w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz.U. z 2005r., Nr 190, poz.1606 ze zm. i obejmuje także akty o charakterze wewnętrznym i akty o charakterze organizacyjnym), ani w doktrynie. Tym niemniej wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego, w tym uchwały dotyczące utworzenia, przekształcenia, likwidacji samorządowej jednostki organizacyjnej, muszą być uznane za akty prawne. Organy samorządu jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym podejmowane przez nie akty, niezależnie od ich charakteru, są aktami prawnymi – wydanymi przez organ ustawowo do podjęcia takiej uchwały upoważniony, na podstawie określonych przepisów prawa materialnego i w trybie określonym ustawowo.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że wielu wcześniejszych orzeczeniach sądy administracyjne dużo węziej interpretowały pojęcie aktów prawnych, wskazując że powinny one mieć charakter abstrakcyjny i generalny, w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny odszedł od tego stanowiska.
Dalej w uchwale wskazano, że mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy zatem badać czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych.
Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym nie mające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddawać opiniowaniu.
Wskazano również, że nie każda uchwała organów samorządu będzie podlegała procedurze opiniodawczej.
Z zakresu opiniowania wyłączone są bowiem niewątpliwie (choć niezwykle rzadko przypisane przepisami prawa materialnego do kompetencji organów przedstawicielskich) uchwały o charakterze indywidualnych aktów administracyjnych – decyzji, a także szeroki krąg uchwał podejmowanych w regulowanych przepisami prawa materialnego sprawach nie objętych zadaniami związków zawodowych, jak również uchwały o charakterze personalnym, statutowym czy inne uchwały o charakterze stricte wewnętrznym i organizacyjnym.
Bernadeta Skóbel
