Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Przepis art. 54 ustawy Prawo budowlanego nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia sprzeciwu. Wymagania dla skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych określone zostały w art. 57 ust. 1, 1a, 2 ustawy. Z pewnością więc podstawą zgłoszenia sprzeciwu może być nieuzupełnienie przez inwestora braków w zakresie wymaganej ww. przepisami dokumentacji.
Nie może być przyjęte przez organ bez sprzeciwu "zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych" w sytuacji, kiedy w rzeczywistości roboty te zakończone nie zostały. Uproszczony tryb uzyskiwania dorozumianej "zgody" organu na przystąpienie do użytkowania przewidziany jest tylko dla wypadków całkowitego, rzeczywistego zakończenia robót.
Na tle regulacji dotyczących terminów zastrzeżonych dla sprzeciwów w prawie budowalnym, a także poza nim, występują rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Większość orzeczeń sądowych dotyczy przy tym sprzeciwu wnoszonego w związku ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowalnych, nie me jednak żadnych powodów dla odmiennego traktowania sprzeciwu odnoszącego się do przystąpienia do użytkowania obiektu po zakończeniu robót. Zasada, wedle której określać należy datę wniesienia czy zgłoszenia sprzeciwu musi być jednakowa dla obu sprzeciwów.
W orzecznictwie prezentowane są trzy stanowiska dotyczące ww. kwestii, wedle których: datą zgłoszenia sprzeciwu jest data nadania do strony przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie (np. wyroki NSA z 13 września 2011 r. II OSK 1326/10, z 15 grudnia 2011 r. II OSK 1899/10, z 28 lutego 2012 r. II OSK 2415/10); datą tą jest data doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie (np. wyroki NSA z 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z 15 grudnia 2010 r. II OSK 1950/09, z 14 marca 2012 r. II OSK 2471/10); wreszcie datą tą jest data wydania decyzji o sprzeciwie (np. wyroki NSA z 2 września 2011 r. II OSK 737/11, z 25 lipca 2012 r. II OSK 808/11, 18 października 2011 r. II OSK 1447/10).
Przyjąć należy, że wymieniony w art. 54 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 k.p.a., będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję.
Na tle regulacji art. 54 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo zgłoszenie sprzeciwu - to wydanie w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo zgłoszenie sprzeciwu - to doręczenie stosownej decyzji.
Konstrukcja tzw. milczącego załatwienia sprawy, której odpowiada regulacja art. 54 Prawa budowlanego, polega na wywołaniu z mocy prawa, z upływem ustawowego terminu i przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji, skutku materialnoprawnego. Określony ww. przepisem termin 14 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Z drugiej jednak strony stwierdzić należy, że dopiero z upływem tego terminu organ budowlany traci kompetencje do zgłoszenia sprzeciwu. Wydając więc decyzję o sprzeciwie nawet w ostatnim dniu terminu organ działa zgodnie z prawem. Kompetencje organu administracji muszą być jasno określone nie tylko co do merytorycznego zakresu, ale także co do terminu, w którym organ może z nich korzystać. W wypadkach, w których ustawodawca decyduje się na terminowe ograniczenie tych kompetencji przyjąć należy, że określony przezeń termin nie może podlegać ograniczeniom niewynikającym wprost z przepisu prawa. W treści art. 54 ust. 1 ustawy brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ terminu 14 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. Pogląd o tym, że datą zgłoszenia sprzeciwu jest data doręczenia decyzji stronie jest wynikiem wykładni, która jednak nacechowana jest względami bardziej praktycznymi, niż prawnymi. Prawdą jest, że termin, o którym mowa jest jednocześnie terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od przystąpienia do użytkowania obiektu przez określony czas, nie krótszy jednak niż 14 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia o zakończeniu robót. Przyjąć więc należy, że przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu w 15 dniu od daty zawiadomienia jest działaniem co do zasady legalnym. To jednak przecież nie przesądza o zgodności z prawem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu wydanej jeden dzień wcześniej. Wydając tę decyzję organ musiał kierować się przesłankami określonymi ustawowo, istniejącymi w dacie wydania decyzji. Nie mógł antycypować stanu, który będzie istniał w niedającej się określić pewnie dacie doręczenia decyzji stronie. Nie można zaś przyjąć, że los decyzji, będącej wynikiem prawidłowej subsumpcji istniejącego stanu faktycznego, zależeć będzie tylko i wyłącznie od daty jej doręczenia stronie. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten reguluje kwestię skuteczności, a nie zgodności z prawem, (w tym określającym kompetencje organu) decyzji administracyjnej. Oczywiście pozostaje problem legalności działania inwestora, który podejmuje zamierzone działanie z upływem 14 dnia od daty złożenia zawiadomienia. Nie da się bowiem z treści przepisu art. 54 wywieść obowiązku wyczekiwania przez inwestora na doręczenie ewentualnie wydanej decyzji. To jednak, czy realizacja zamierzonego przez inwestora działania nastąpiła w zgodzie z prawem (czy była legalna) nie ma znaczenia dla bytu decyzji o sprzeciwie, która już istnieje (choć nie jest doręczona). Taka sytuacja podlega ocenie w kontekście zupełnie innych przepisów i w ramach ew. innych postępowań. Rozwiązania owej "patowej" sytuacji, w której organ w ramach swych kompetencji w terminie "zgłasza" sprzeciw (wydaje decyzję), a strona zgodnie z prawem w terminie realizuje swe uprawnienia nie wiedząc o sprzeciwie, nie należy poszukiwać w nadawaniu innego niż wynikający z przepisów prawa, znaczenia daty doręczenia decyzji. Skutki takich sytuacji oceniać trzeba stosownie do norm odnoszących się do następstw działań zarówno organu, jak i strony, a nie do ich przyczyn.
Źródło: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r. II SA/Kr 1036/14
