Polska Agencja Żeglugi Powietrznej zapewniła niezakłóconą kontrolę polskiej przestrzeni powietrznej przy zachowaniu poziomu bezpieczeństwa, lecz w części nieprawidłowo prowadziła gospodarkę finansowo-majątkową – zawierała umowy bez analizy rzeczywistych potrzeb, a zakupione produkty bywały wykorzystywane nie w pełnym zakresie. Agencja wadliwie też zarządzała organizacją oraz zmianami trybu pracy kontrolerów ruchu lotniczego i zasad ich wynagradzania, co generowało kolejne konflikty.

W 2019 r. ruch lotniczy zwiększył się w stosunku do 1998 r. niemal dwukrotnie. Spadek ruchu lotniczego wywołany pandemią COVID-19 spowodował dotąd niespotykane trudności. W państwach zrzeszonych w EUROCONTROL w 2020 r. odnotowano spadek ruchu lotniczego o 55% w stosunku do roku poprzedniego. Najniższy poziom ruchu wystąpił 12 kwietnia 2020 r., kiedy obsłużone zostało 2 099 lotów, tj. o 92,8% mniej w stosunku do roku poprzedniego. Straty państw zrzeszonych w EUROCONTROL z tytułu utraconych trasowych opłat nawigacyjnych w 2020 r. sięgnęły 4,8 mld euro. W kwietniu 2020 r. samoloty wypełnione były jedynie w 27% miejsc, zaś w pozostałym okresie wypełnienie mieściło się w przedziale 50% do 60%, a 87% floty nie wykonywało lotów. Pandemia COVID-19 negatywnie odcisnęła się również na portach lotniczych. W 2020 r. odprawiono o 1,7 mld pasażerów mniej względem prognozowanej liczby.

Wszystko to stawiało wiele wyzwań przed organizacjami i służbami pracującymi na rzecz żeglugi powietrznej. Zadania te na terytorium Polski realizuje Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (PAŻP), mająca zapewniać bezpieczną, ciągłą, płynną i efektywną żeglugę powietrzną w polskiej przestrzeni powietrznej poprzez wykonywanie funkcji służby żeglugi powietrznej, zarządzanie przestrzenią powietrzną i zarządzanie przepływem ruchu lotniczego. PAŻP zapewnia służbę żeglugi powietrznej na 14 lotniskach w Polsce. Agencja jest również jedynym podmiotem szkolącym i zatrudniającym kontrolerów ruchu lotniczego w Polsce.

Najwyższa Izba Kontroli w 2021 r. rozpoznała zagrożenia dla prawidłowego działania PAŻP. Do NIK w czerwcu 2021 r. skierowano wniosek o przeprowadzenie kontroli, w którym potrzeba podjęcia kontroli w PAŻP została umotywowana obawami o stan bezpieczeństwa w ruchu lotniczym.

Wprowadzenie w PAŻP trybu pracy Single Person Operations (SPO), a także zmniejszenie wynagrodzeń i zwolnienie dyscyplinarne członków kierownictwa związku zawodowego działającego w PAŻP, wywołały konflikt wewnątrz Agencji.

Kwestie działalności PAŻP były przedmiotem posiedzeń Komisji Infrastruktury Sejmu, a przeprowadzenie kontroli w Agencji znalazło się także wśród propozycji tematów kontroli zgłoszonych do Planu pracy NIK na 2022 r. przez ww. Komisję.

W 2014 r. NIK przeprowadziła w PAŻP kontrolę Organizacja i finansowanie szkoleń dla pracowników administracji publicznej (P/14/037). Z ustaleń NIK wynikało wówczas m.in. że system szkolenia praktykantów na kontrolerów, nieuwzględniający faktycznych potrzeb w zakresie zatrudnienia nowych pracowników, powodował pracę KRL w godzinach nadliczbowych. Stwierdzono również występowanie niedostatecznej liczby kontrolerów ruchu lotniczego w stosunku do potrzeb Agencji. Zdefiniowane w 2021 r. ryzyka wskazywały na utrzymywanie się zjawisk sygnalizowanych przez NIK już wcześniej.

Z powyższych względów NIK zdecydowała podjąć jeszcze w 2021 r. kontrolę doraźną dotyczącą działalności PAŻP, obejmując nią również Ministerstwo Infrastruktury i Urząd Lotnictwa Cywilnego – jednostki obsługujące organy administracji ustawowo odpowiedzialne za nadzór nad PAŻP.

Kontroli poddano wybrane aspekty działalności PAŻP, istotne z punktu widzenia zapewnienia ciągłości działania służb żeglugi powietrznej, tj. strukturę, politykę zatrudniania, organizację pracy i system wynagradzania pracowników z uwzględnieniem zmian wywołanych spadkiem ruchu lotniczego; gospodarkę finansową PAŻP, w tym zawieranie umów, oraz okoliczności, podstawę i skutki wprowadzenia pracy na połączonych stanowiskach. Kontroli poddano również nadzór Ministra Infrastruktury oraz Prezesa ULC nad działalnością Agencji.

Polska Agencja Żeglugi Powietrznej w latach 2018–2021 (do dnia zakończenia czynności kontrolnych) zapewniała niezakłóconą kontrolę polskiej przestrzeni powietrznej przy zachowaniu bezpieczeństwa żeglugi powietrznej. Jednak NIK negatywnie ocenia działalność PAŻP w obszarach gospodarki finansowo-majątkowej, jak również organizacji i zmian trybu pracy kontrolerów ruchu lotniczego oraz wynagradzania.

W roku 2020, po dwuletnim okresie dobrej sytuacji finansowej PAŻP, pod wpływem pandemii COVID-19 skutkującej bezprecedensowym spadkiem ruchu lotniczego i spadkiem przychodów z opłat nawigacyjnych, kondycja finansowa Agencji uległa pogorszeniu. Agencja podjęła działania mające na celu poprawę sytuacji finansowej, w szczególności obniżając kwoty bazowe wynagrodzeń (co pozwoliło osiągnąć w okresie od stycznia do końca października 2021 r. oszczędności w wysokości 226 mln zł), i pozyskała kredyty pozwalające na utrzymanie płynności finansowej. Obniżka wynagrodzeń wywołała konflikty wewnątrz Agencji.

Obowiązujące przepisy ustawy o PAŻP (upażp) nie pozwalają Ministrowi Infrastruktury na ewentualne wsparcie PAŻP ze środków publicznych w sytuacji znacznego pogorszenia się jej sytuacji finansowej.

Nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli dotyczyły siedmiu z 27 poddanych kontroli umów. Nabycie usługi wsparcia finansowo-księgowego i kontrolingowego o wartości do 9 274,0 tys. zł odbyło się bez analiz potrzeb w tym zakresie, a katalog usług świadczonych na podstawie tej umowy pokrywał się w części z zakresem zadań realizowanych przez komórki organizacyjne Agencji podległe zastępcy prezesa ds. finansowo-administracyjnych.

Agencja nie korzystała także w pełnym zakresie z zakupionego oprogramowania do walidacji danych, co spowodowało, że środki w kwocie 999 663 euro wydatkowano w sposób niegospodarny. Produkt ten nie umożliwiał realizacji wszystkich potrzeb PAŻP i był wykorzystywany w działalności jednostki w znikomym zakresie, a przy tym konieczne było zawarcie kolejnej umowy na dostosowanie oprogramowania do oczekiwań PAŻP.

Kolejna niegospodarność to zakup za kwotę 738 tys. zł usługi koprodukcji i emisji programów nt. bezzałogowych statków powietrznych w telewizji o oglądalności poniżej 0,2%, co było działaniem nieefektywnym, ponieważ nie zapewniało możliwości dotarcia z przekazem do dużej liczby odbiorców. Umowa była sporządzona nierzetelnie, bowiem nie zabezpieczała należycie interesu PAŻP, zaś realizacja umowy przez kontrahenta nie odpowiadała jej zapisom i dopiero kontrola NIK wymusiła na PAŻP podjęcie działań na rzecz prawidłowego jej wykonania.

Dokonując zakupu czasu antenowego na potrzeby innej prowadzonej przez siebie kampanii informacyjnej, Agencja pominęła etap przetargu mimo braku przesłanek ustawowych.

Niecelowy był również zakup usługi doradczej dotyczącej szkoleń zdalnych za cenę w kwocie 147,6 tys. zł brutto – przedmiot umowy nie miał charakteru eksperckiego, wykonawca nie został wyłoniony z zachowaniem zasad konkurencji, a jej wartość była niewspółmierna do rodzaju wykonanego zadania i okresu jego wykonywania, tj. 11 dni. Zdaniem NIK, zawarcie tej umowy to przykład rażącego naruszenia przez PAŻP zasad należytego gospodarowania finansami publicznymi.

Powyższe wskazuje na niedostateczny nadzór wewnętrzny PAŻP nad gospodarką finansowo-majątkową, w szczególności w zakresie zawierania umów.

PAŻP nie w pełni realizowała plany zatrudnienia, co przyczyniało się do niewystarczającego w stosunku do potrzeb (zdiagnozowanych na podstawie międzynarodowych prognoz ruchu lotniczego) stanu zatrudnienia kontrolerów ruchu lotniczego. Brak rekrutacji w okresie epidemii COVID-19 pogłębi ten stan w przyszłości.

Niewystarczająca obsada kadrowa była jedną z przyczyn pracy kontrolerów ruchu lotniczego w godzinach nadliczbowych. Liczba tych godzin systematycznie rosła z poziomu 29 947 w 2017 r. do 38 302 w 2019 r. Praca w godzinach nadliczbowych wystąpiła również w 2020 r. mimo spadku ruchu lotniczego spowodowanego pandemią COVID-19.

Dochodziło do naruszeń praw pracowniczych oraz wolności związkowej, co zdaniem NIK mogło zagrozić stabilności wykonywania zadań ustawowych przez Agencję. Agencja rozwiązała cztery umowy o pracę z winy pracowników bez zachowania terminu wypowiedzenia (zwolnienie dyscyplinarne) z pominięciem zasięgnięcia opinii reprezentującej tych pracowników zakładowej organizacji związkowej, co naruszało przepisy kodeksu pracy.

W działalności PAŻP wystąpiły także problemy z wypłacaniem świadczeń postojowych po wprowadzeniu na skutek pandemii postoju.

W okresie objętym kontrolą (2018–I poł. 2021) Agencja rozwiązała umowy o pracę ze 118 osobami. Gwałtowny (trzykrotny) wzrost liczby rozwiązanych umów o pracę nastąpił w 2020 r. podczas realizacji grupowych wypowiedzeń wywołanych obniżeniem kwoty bazowej wynagrodzeń zasadniczych. W dniu 1 listopada 2021 r. w PAŻP wszedł w życie nowy regulamin wynagradzania, w którym Agencja odeszła od automatycznego powiązania wynagrodzeń kontrolerów ruchu lotniczego z liczbą operacji lotniczych, wiążąc ich wysokość z sytuacją finansową Agencji. Jak wówczas zauważyła NIK, przewidziana w nowym regulaminie wynagradzania duża rozpiętość wynagrodzeń na tym samym stanowisku może stanowić kolejną przyczynę konfliktów w PAŻP.

Naruszenia praw pracowniczych, konflikty wewnętrzne i spory grupowe (w tym 109 procesów z powództwa 520 pracowników Agencji na łączna kwotę roszczeń w wysokości 24 872,9 tys. zł) zdaniem Izby mogą pogorszyć sytuację ekonomiczną PAŻP. Jak oceniła NIK, sytuacja permanentnego konfliktu wewnątrz PAŻP prowadzić może do obniżenia się poziomu bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Każda bowiem sytuacja konfliktowa zwiększa ryzyko popełnienia błędu ludzkiego.

Jedną z przyczyn konfliktów wewnątrz Agencji była postawa kierownictwa i działających w PAŻP aż 13 organizacji związkowych, często o rozbieżnych interesach. NIK wskazuje, że zaistniała sytuacja i próby jej rozwiązywania nie służyły funkcjonowaniu Agencji.

Niewłaściwie zorganizowana praca w służbie PAŻP – w szczególności niezapewnienie wystarczającej liczby kontrolerów ruchu lotniczego w stosunku do potrzeb wynikających z własnych szacunków PAŻP – stwarzała ryzyko nierealizowania ustawowo określonego, podstawowego celu działalności Agencji.

Pracę w trybie połączonych stanowisk (SPO) w większości organów kontroli ruchu lotniczego umożliwiono wprawdzie w 2012 r., jednak do 2020 r. stosowana była ona przede wszystkim w godzinach nocnych, a co za tym idzie, przy minimalnym ruchu lotniczym. Znaczne rozszerzenie stosowania pracy w trybie SPO przeprowadzone w 2020 r. odbyło się w sposób nierzetelny, z błędami proceduralnymi, bez aktualnych analiz bezpieczeństwa i dodatkowych szkoleń. Przyczyniło się do zmniejszenia poczucia bezpieczeństwa pracy kontrolerów ruchu lotniczego, do wzrostu liczby zgłoszeń zdarzeń oraz do powstania ryzyka naruszenia bezpieczeństwa żeglugi w polskiej przestrzeni powietrznej.

Przykładowo, kierownikom organów kontroli ruchu lotniczego wydawano polecenia szerokiego stosowania SPO. Gdy na lotnisku w Modlinie kierownik organu kontroli nie respektował tego polecenia, Agencja wydała 25 sierpnia 2020 r. polecenia stosowania trybu SPO przez cały okres pełnienia służby w tym organie.

Ani przed, ani bezpośrednio po wprowadzeniu stosowania na szeroką skalę SPO nie przeprowadzono dodatkowych szkoleń, choć kontrolerzy ruchu lotniczego odzwyczaili się od tego trybu pracy. Dodatkowe zasady regulujące wprowadzanie i stosowanie trybu SPO, w tym szkolenia, wdrażano tylko w reakcji na zgłaszane nieprawidłowości i zdarzenia, w wielu wypadkach opieszale, prowadząc czasochłonne wewnętrzne uzgodnienia. Przyczyniło się to do zmniejszenia poczucia bezpieczeństwa pracy kontrolerów ruchu lotniczego, do wzrostu liczby zgłoszeń zdarzeń oraz do powstania ryzyka naruszenia bezpieczeństwa żeglugi w polskiej przestrzeni powietrznej.

Zmiany organizacji, trybu pracy i wynagrodzeń związanych z ograniczeniem ruchu lotniczego były celowe, jednak sposób ich wprowadzania nie zawsze był prawidłowy, co skutkowało licznymi procesami sądowymi przeciwko Agencji stwarzającymi ryzyko wypłaty dodatkowych świadczeń.

Minister Infrastruktury sprawował nadzór nad PAŻP z wykorzystaniem ustawowych instrumentów nadzorczych. Kontrola wykazała jednak uchybienia w tym obszarze.

Minister zaniechał wnioskowania o powołanie Prezesa PAŻP, tylko wniósł o powierzenie pełnienia obowiązków Prezesa PAŻP wskazanej osobie, co było działaniem nierzetelnym. Trwające trzy i pół roku (do zakończenia kontroli) zaniechanie Ministra doprowadziło do obejścia ustaw regulujących zasady wynagradzania Prezesa Agencji i nietransparentnego regulowania składników wynagrodzenia p.o. Prezesa Agencji (wypłacono mu wynagrodzenia w łącznej kwocie o 504 794,75 zł wyższej niż wynosiłoby maksymalne dopuszczalne wynagrodzenie na stanowisku Prezesa PAŻP, a wysokość wynagrodzenia p.o. Prezesa ustalali jego podwładni; bez uprawnienia był mu wypłacany także dodatek za pełnienie funkcji seniora).

Agencja nie była zarządzana w sposób w pełni rzetelny. Na skutek zaniechania p.o. Prezesa PAŻP przez ponad rok w Agencji nie było obsadzone stanowisko zastępcy Prezesa ds. żeglugi powietrznej. Minister trzykrotnie zwracał się do Agencji o złożenie wniosku celem powołania zastępcy ds. żeglugi powietrznej.

Oceniając sposób realizacji ustawowych zadań nadzorczych przez Ministra, NIK dostrzegła, że zakres tych uprawnień nie pozwalał na podejmowanie skutecznych działań w celu zapobieżenia problemom, które wystąpiły w organizacji pracy i polityce finansowo-majątkowej w PAŻP. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły niedochowania terminów zatwierdzenia sprawozdań i zbyt późnego zatwierdzania przez Ministra planów działalności PAŻP. W konsekwencji w okresie objętym kontrolą PAŻP działała na podstawie projektów dokumentów, nie zaś dokumentów zatwierdzonych przez Ministra. Stan ten miał miejsce w każdym roku i nie sprzyjał stabilności zarządzania Agencją.

Minister analizował złożone przez Agencję roczne plany działalności oraz pięcioletnie plany działalności, nie zatwierdzał ich jednak przed rozpoczęciem okresu, na jaki były sporządzane. W ocenie NIK, zatwierdzanie planów w terminie od 95 do 314 dni od otrzymania ich projektów było działaniem nierzetelnym.

Z naruszeniem z kolei miesięcznego terminu określonego w upażp Minister zatwierdzał sprawozdania finansowe Agencji.

WNIOSKI 

Najwyższa Izba Kontroli wnosi:

Do Ministra Infrastruktury o:

• wypracowanie rozwiązań i podjęcie działań mających na celu wprowadzenie zmian legislacyjnych tworzących mechanizmy wzmocnienia nadzoru nad PAŻP, przede wszystkim w aspekcie generowania kosztów i finansowania jej działalności, a także szkolenia kontrolerów ruchu lotniczego w liczbie adekwatnej do prognoz wielkości ruchu lotniczego. Powinny one, szczególnie w sytuacjach nagłych i negatywnych zmian uwarunkowań zewnętrznych, umożliwiać stabilizację finansowania PAŻP z udziałem środków publicznych, zabezpieczać system szkolenia w perspektywie wieloletniej, a także wprowadzać systemowe rozwiązania umożliwiające szybszą reakcję na pojawiające się ryzyka w działalności Agencji;
• podjęcie działań mających na celu wprowadzenie zmian legislacyjnych obowiązujących przepisów (art. 9 ust. 15 i art. 5 ust. 4 upażp) w zakresie terminów zatwierdzania sprawozdań oraz rocznych i pięcioletnich planów działalności PAŻP. Ustalenia kontroli wskazały, że z uwagi na dokonywane przez Ministra analizy składanych dokumentów czy uwagi zgłaszane do projektów planów działalności PAŻP, miesięczny termin do zatwierdzania sprawozdań czy planów jest zbyt krótki. W przypadku planów działalności kierunek ewentualnych zmian legislacyjnych powinien również uwzględniać potrzebę wyeliminowania stwierdzonego w toku kontroli zjawiska funkcjonowania PAŻP w istotnej części roku na podstawie projektów planów działalności, nie zaś ostatecznych dokumentów zatwierdzonych przez Ministra;
• podjęcie działań zapewniających wprowadzenie mechanizmów regulujących formy i zakres współpracy PAŻP i organizacji związkowych, pozwalających na sprawne komunikowanie się i współpracę, szczególnie w sytuacjach kryzysowych, przy jednoczesnym zapewnieniu, by korzystanie z nich, nie utrudniało zapewniania ciągłości działania służb kontroli ruchu lotniczego i wykonywania zadań ustawowych PAŻP w interesie użytkowników przestrzeni powietrznej i obywateli;
• opracowanie we współpracy z Ministrem Edukacji i Nauki systemu zachęt dla szkół i szkół wyższych do otwierania form kształcenia o profilu przydatnym dla działalności PAŻP, pozwalających zdobyć wiedzę i wstępnie zweryfikować umiejętności i predyspozycje wymagane podczas rekrutacji na stanowisko kontrolera ruchu lotniczego.

Do Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej o:

• podjęcie prac nad stworzeniem rozwiązań pozwalających na szkolenie kontrolerów ruchu lotniczego w liczbie adekwatnej do realizacji zapotrzebowania wynikającego z prognoz ruchu;
• zwiększenie nadzoru zapewniającego gospodarne i celowe wydatkowanie środków na zakup towarów i usług.

Inne ważniejsze działania NIK związane z kontrolą

Już wcześniej NIK w wystąpieniu pokontrolnym (z 29 grudnia 2021 r.) skierowanym do Ministra Infrastruktury wniosła o wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem umożliwiającym powołanie Prezesa PAŻP, zgodnie z art. 6 ust. 3 upażp. Wystąpienie przez Ministra Infrastruktury do Prezesa Rady Ministrów o powołanie Prezesa PAŻP, co nastąpiło 31 marca 2022 r., NIK uznaje za zrealizowanie ww. wniosku pokontrolnego.

Z kolei 19 maja 2022 r. Prezes NIK, działając na podstawie art. 62a ust. 1 ustawy o NIK, powiadomił Prezesa Rady Ministrów o kluczowych ustaleniach wynikających z niniejszej kontroli, występując o zwrócenie szczególnej uwagi na kwestię zapewnienia zdolności państwa do zagwarantowania nieprzerwanej i sprawnej żeglugi powietrznej (w ujęciu krótkoterminowym po lipcu br. i w ujęciu systemowym), wskazując obszary i determinanty pożądanych działań.

Źródło: NIK