Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że nie tylko ścisły tryb wywłaszczeniowy, ale również przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy, może, przy spełnieniu odpowiednich warunków, stanowić podstawę do zwrotu w trybie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.
NSA zajmował się skargą kasacyjną gminy, która nie zgadzała się z decyzją starosty, a następnie wojewody, dotyczącą zwrotu nieruchomości, na której nie został zrealizowany – według tych organów – cel publiczny. Stan faktyczny prezentował się pokrótce następująco.
Na mocy aktu notarialnego w 1989 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca do tamtej pory własność jednej osoby. Nieruchomość nabyto na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego osiedla. Zawarcie tej umowy było poprzedzone wydaniem decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego, z której wynika, że zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była do wywłaszczenia. Wnioskiem z listopada 2016 r. o zwrot ww. nieruchomości wystąpiło pięcioro spadkobierców dawnego właściciela. W toku postępowania do wniosku dołączyli się pozostali spadkobiercy. Po przeprowadzonym postępowaniu, starosta orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz wskazanych w rozstrzygnięciu osób. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawców do zwrotu wskazanej kwoty, tytułem zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczony grunt. Gmina nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem, ale po jej odwołaniu, wojewoda utrzymał istotę decyzji starosty - uznał za prawidłowe stanowisko Starosty, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uznał też za słuszną ocenę zbędności na cel publiczny. Gmina zaskarżyła decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a po oddaleniu tam skargi wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
NSA, za sądem wojewódzkim, ocenił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło co prawda w formie cywilnoprawnej, ale było powiązane z zamiarem jej wywłaszczenia w związku z realizacją celu publicznego i w związku z tym było powiązane z zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa zbywcy (ówczesnej właścicielki) była poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Wskazywała na to treść decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta z grudnia 1989 r., w której stwierdzono, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości od właścicieli następuje na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla. W uzasadnieniu zaś tej decyzji organ podał, że wspomniana nieruchomość zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego przeznaczona jest do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa. Zezwalając zaś na wcześniejsze nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy, Dyrektor Wydziału wyjaśnił, że uwzględnił jedynie w tym zakresie wniosek właścicielki gruntu.
„Z tego powodu - zdaniem składu orzekającego - nie można było w takiej sytuacji twierdzić, że nabycie przez Skarb Państwa spornego gruntu nie było związane z realizacją celu publicznego. W przypadku bowiem nie zawarcia wspomnianej umowy, jak wynika z treści ww. decyzji (…), nieruchomość objęta aktem notarialnym z (…) grudnia 1989 r. podlegała by wywłaszczeniu. Zgodnie przy tym, z art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Niewątpliwie więc umowa sprzedaży, zawarta w (…) 1989 r., spełniała funkcję właściwą wywłaszczeniu.” – można przeczytać w uzasadnieniu.
NSA przychylił się więc do stwierdzenia, że jeżeli genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości jest zamiar realizacji celu publicznego, także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku, a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji są spełnione, to można przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości, jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem jej wywłaszczenia, stanowi alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy.
Dlatego można w takiej sytuacji zastosować przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalający na odpowiednie użycie regulacji rozdziału 6 działu III (dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości) tej ustawy w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a z taką nieruchomością miały tu do czynienia organy.
W konsekwencji, skargę kasacyjną gminy oddalono.
Opracowano na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. I OSK 676/20 (orzeczenie prawomocne).
