O pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego, praktycznym wymiarze zasady decentralizacji władzy publicznej oraz najważniejszych wyzwaniach stojących przed JST rozmawiamy ze Stanisławem Trociukiem, Zastępcą Rzecznika Praw Obywatelskich.
W czym tkwi siła samorządu terytorialnego? Jaką pozycję jednostkom samorządu terytorialnego nadał ustrojodawca?
Stanisław Trociuk: Zgodnie z wymogami Konstytucji, ustrój terytorialny państwa polskiego powinien zapewnić decentralizację władzy publicznej. W ramach struktur zdecentralizowanych znacznie łatwiej jest realizować różnorodne potrzeby obywateli, natomiast samym obywatelom znacznie łatwiej jest wpływać na funkcjonowanie władzy publicznej. To właśnie z punktu widzenia decentralizacji władzy publicznej widzieć trzeba funkcjonowanie samorządu terytorialnego, w tym powiatów. Wybrani na szczeblu lokalnym przedstawiciele społeczeństwa znacznie lepiej potrafią bowiem zidentyfikować problemy wspólnoty lokalnej niż oddalona od obywateli władza centralna.
Czy decentralizacja, którą zakłada polska ustawa zasadnicza, jest realizowana prawidłowo?
Stanisław Trociuk: Obserwowana rzeczywistość, także w wymiarze prawnym, pozwala na sformułowanie wniosku, że następuje stopniowy odwrót od ustrojowej zasady decentralizacji władzy publicznej, decentralizacja zastępowana jest recentralizacją. Zasoby i kompetencje samorządu terytorialnego są stopniowo przejmowane przez władzę centralną. W zakresie legislacji proces ten ilustruje nieuwzględnienie opinii i ocen przedstawicieli samorządu terytorialnego w ramach konsultacji projektów ustaw dotyczących samorządu. W 2014 r. ustaw pomijających opinię Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w stosunku do wszystkich przyjętych ustaw dotyczących JST było 12,5%, zaś w roku 2021 już 32,4%.
Zgodnie z polską ustawą zasadniczą działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Jak ocenia Pan Rzecznik praktyczny wymiar tego nadzoru?
Stanisław Trociuk: Dane pochodzące z Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że nadzór ten zbyt często wykracza poza tak zakreślone ramy. Według tych danych 1/3 zaskarżonych do sądów administracyjnych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych została uchylona (w 2018 r. została zaś uchylona prawie połowa rozstrzygnięć nadzorczych). W latach 2011-2015 uśredniony wskaźnik uchyleń owych rozstrzygnięć wynosił natomiast 22%. Oznacza to, że organy nadzoru nad samorządem – podejmując rozstrzygnięcia nadzorcze – same nie zawsze kierują się obowiązującym prawem, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Sytuacja ta skłania także do rozważań, czy przyjęta formuła nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w pełni odpowiada jego konstytucyjnej zasadzie samodzielności. Z pewnością bowiem szerzej tę zasadę realizuje model, w którym organy nadzoru nie mają możliwości samodzielnego rozstrzygnięcia o niezgodności z prawem aktów samorządu, lecz muszą te akty kwestionować na drodze postępowania sądowego.
W myśl Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jakie są najważniejsze wyzwania dla JST, które rysują się na tym tle?
Stanisław Trociuk: Obniża się poziom samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Następuje systematyczny spadek dochodów własnych i dochodów nieoznacznych w całości dochodów. Zamiast tego tworzone są rządowe programy dotacyjne, które wprawdzie poprawiają zdolność jednostek samorządu terytorialnego do finansowania ich zadań, lecz jednocześnie budują zależność tych jednostek od organów administracji rządowej. System finansowania szpitali (w tym szpitali powiatowych) nie zabezpiecza realnych kosztów ich funkcjonowania. Wprowadzone przez ustawodawcę podwyżki wynagrodzenia dla pracowników ochrony zdrowia nie zostały w sposób właściwy powiązany z adekwatnym zwiększeniem finansowania tych szpitali. Prowadzi to do pogłębienia zadłużenia szpitali, także szpitali powiatowych, zaś globalne zadłużenie w tym zakresie oceniane jest na około 20 mld zł. Sytuacja ta uniemożliwia realizację na właściwym poziomie konstytucyjnych gwarancji równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.
