Nowe zasady tworzenia strategii rozwoju mają zakończyć dowolność w zakresie treści, trybu przyjmowania i zgodności ze strategią regionalną. Od teraz ustawa będzie wskazywała na sposób przygotowania dokumentu i jego zawartość. Jak powyższe zmiany przełożą się w praktyce na funkcjonowanie samorządów? Zapytaliśmy ekspertów: dr Joannę Cieślińską, Irmę Kuznetsovą i Jakuba Michałowskiego z Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju.
W życie weszła nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jakie najważniejsze zmiany przewiduje?
Irma Kuznetsova: Strategia rozwoju nadal pozostaje dokumentem fakultatywnym, ale silnie umocowanym w przepisach. Teraz już nie mamy dowolności w zakresie treści, trybu przyjmowania lub zgodności ze strategią regionalną – nowelizacja ustawy wprost wskazuje, w jaki sposób dokument ma być przygotowany oraz jakie elementy musi zawierać.
Jakub Michałowski: Wcześniej podstawą merytoryczną do opracowania strategii były liczne opinie prawne oraz opracowania dotyczące zarządzania strategicznego. Nowela wprowadza natomiast konkretne wytyczne, na podstawie których musi zostać sporządzony dokument.
Irma Kuznetsova: Dodatkowo zmieniło się podejście do merytorycznego opracowania dokumentu. W nowelizacji ustawy diagnozę problemową, będącą jednym z najważniejszych elementów strategii, zastąpiono wnioskami, które z diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej wynikają. Diagnoza przygotowywana będzie więc albo przed przystąpieniem do prac nad dokumentem strategicznym, albo stanowić będzie element tych prac. Również kładzie się duży akcent na wykazanie spójności polityki przestrzennej gminy i całego województwa.
Jak powyższe zmiany przełożą się na funkcjonowanie samorządów?
Irma Kuznetsova: Przede wszystkim wydłuża się termin aktualizacji strategii. Wcześniej przy drobnych zmianach, jak choćby uwzględnienie dodatkowych działań w ramach celów operacyjnych czy nowe źródła finansowania, wystarczył tydzień. Teraz nawet najmniejsza modyfikacja dokumentu skutkuje przejściem przez całą procedurę opiniowania, raportowania i konsultacji. W konsekwencji zajmie to co najmniej 3 miesiące. Jest to bardzo istotne w kontekście ubiegania się o środki zewnętrzne – strategia ma być przygotowana w taki sposób, aby odzwierciedlała rzeczywiste potrzeby samorządu i była drogowskazem do realizacji celów. Nie powinno się sporządzać dokumentu „pod konkurs”, na który można pozyskać dofinansowanie, lecz odwrotnie – źródła zewnętrzne mają pomoc JST zrealizować cele, wynikające z diagnozy gminy.
Do tej pory, strategie opracowywane przez samorządy, a zwłaszcza gminy, znacznie się od siebie różniły. To dlatego, że nie były one osadzone w przepisach prawnych. Czy teraz się to zmieni?
Joanna Cieślińska: Nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju potwierdziła praktykę opracowywania i uchwalania strategii rozwoju gminy. Gminy od lat przygotowywały strategie rozwoju, jednak nie były one osadzone w przepisach prawnych. W konsekwencji różnice pomiędzy strategiami gmin były ogromne: zarówno co do treści, sposobu przyjmowania, jak i objętości. Gminy nie miały jasnego wskazania, jakie treści powinny się w strategii znaleźć, dlatego zwłaszcza te pierwsze strategie, które pojawiły się w samorządach razem z przygotowaniami do członkostwa w Unii Europejskiej i pierwszymi funduszami, opracowywane były metodą prób i błędów. Obecnie ustawa utrzymała fakultatywny charakter strategii jako narzędzia zarządzania rozwojem gminy, ale jednocześnie określiła jej obowiązkowe elementy, proces udziału społeczeństwa w pracach nad strategią, obowiązkowe konsultacje i uzgodnienia. W treści samego dokumentu strategicznego znajdą się przede wszystkim treści kierunkowe i programowe oraz informacje o sposobie ich realizacji, w tym też finansowania i ewaluacji.
Nowela zakłada również zwiększenie udziału mieszkańców w konsultacjach założeń strategicznych. Na jakich zasadach będą odbywały się te konsultacje?
Irma Kuznetsova: Zgodnie z zapisami ustawy tryb i harmonogram prac nad dokumentem strategicznym określa rada gminy, uwzględniając szeroki aspekt konsultacji społecznych. Strategie rozwoju jednostek samorządu terytorialnego mają być dokumentami silnie uspołecznionymi, wypracowywanymi przy udziale mieszkańców. Warto zauważyć, że w konsultacjach społecznych dokumentu wezmą udział nie tylko mieszkańcy danej gminy, ale również z gmin sąsiednich, ich związki, lokalni partnerzy społeczni i gospodarczy, właściwi dyrektorzy regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Nowelizacja ustawy wprost określa, że konsultacje społeczne mają trwać co najmniej 35 dni od ich ogłoszenia.
Jakie miejsce w kwestii nowelizacji zajmują powiaty? Co zmieni się dla tych jednostek samorządowych?
Joanna Cieślińska: Ustawodawca wprowadził do ustawy o samorządzie gminnym w art. 10e instytucję „strategii rozwoju gminy”, jednak nie zdecydował się na zastosowanie podobnego rozwiązania w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu. Samorząd powiatowy może więc dalej opracowywać swój dokument strategiczny opierając się, jak do tej pory, na art. 12 ust. 9ca Ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym „do wyłącznej właściwości rady powiatu należy (…) przyjmowanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (…)”.
Jakub Michałowski: Związek Powiatów Polskich - największa organizacja jednostek samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, wnioskowała, na etapie prac nad projektem ustawy, o wprowadzenie także „strategii rozwoju powiatu”. Uwagi te nie zostały jednak uwzględnione. Nowelizacja zawiera natomiast zapisy dotyczące strategii ponadlokalnych, które to stanowią instrumenty przygotowane z myślą o gminach sąsiadujących ze sobą, powiązanych funkcjonalnie. Udział powiatu w pracach nad taką strategią jest przewidziany, ale z racji różnych uwarunkowań, strategia gminna nie będzie dokumentem zastępującym strategię powiatową czy ponadlokalną.
Nowe przepisy będą też miały znaczenie przy ubieganiu się o środki europejskie w nowej perspektywie finansowej UE. To szansa dla samorządów?
Jakub Michałowski: Przed nami w grudniu szczyt przywódców Unii Europejskiej. Najistotniejszym jego punktem będzie nowy budżet na lata 2021-2027. Polski oraz węgierski rząd nie chcą zgodzić się na powiązanie wypłat z funduszy unijnych z praworządnością. Konsultacje społeczne środków europejskich dla Polski po 2020 r., tj. projektu Umowy Partnerstwa i założeń do Krajowego Planu Odbudowy zaplanowane od 19 listopada br. zostały odwołane przez Wydział Programowania Środków UE Departamentu Strategii MFiPR. Samorządy z niecierpliwością czekają na rozwój wydarzeń. Samorządy to od początku największy beneficjent unijnych środków pomocowych. Korzystają z nich także pośrednio: z udziału w PIT i CIT polskich firm. Im szybszy będzie więc dostęp polskich przedsiębiorców, JST i innych beneficjentów do pieniędzy przekazywanych przez UE z nowej perspektywy, tym szybciej uruchomimy motor napędowy zmian i rozwoju polskich samorządów. Szybkie uruchomienie środków finansowych pomoże dalszemu rozwojowi, jak i zażegnaniu kryzysu wywołanego przez pandemię w wielu branżach, choćby w turystyce, gastronomi co przekłada się na stan finansów JST. Jak najszybszy dostęp do środków z UE umożliwi dalszy rozwój i zmianę naszych małych ojczyzn. Wzmocnienie zarządzania rozwojem Polski na każdym poziomie, w tym lokalnym, to główny cel nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Strategie po „nowemu” będą szansą na wykorzystanie funduszy UE na lata 2021-2027. Tylko te JST, które dobrze wykonają prace związane z opracowaniem nowej strategii tj. z diagnozą, ze znalezieniem u siebie szans rozwojowych, jak i obszarów wymagających interwencji będą mogły skutecznie ubiegać się o środki w ramach nowej perspektywy. Nowe przepisy na pewno są szansą dla samorządów, ale też dużym wyzwaniem. Dlatego tak ważny jest proces opracowania strategii, w tym szczególnie diagnoza i określenie celów strategicznych, jak i plan jak je osiągnąć, również z wykorzystaniem nowej perspektywy. Dalszym krokiem jest konsekwencja w realizacji strategii, co powinno być widoczne po namacalnych dla mieszkańców efektach. Każdy samorząd może działać skutecznie, efektywnie i nowocześnie i rozwijać się w sposób zrównoważony. Warunek jest jeden JST musi realizować przemyślaną strategię rozwoju.
Dr Joanna Cieślińska - doradczyni i ekspertka merytoryczna w zakresie rozwoju usług dla JST w Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju. Od 14 lat związana z życiem samorządowym, 5 lat doświadczenia na stanowiskach kierowniczych w administracji samorządowej w obszarach: zamówienia publiczne, fundusze zewnętrzne, inwestycje, środowisko, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, wykładowczyni akademicka.
Jakub Michałowski - prezes Zarządu Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju, wieloletni partner ponad 700 JST w całej Polsce.
Irma Kuznetsova - kierowniczka Zespołu ds. Rozwoju Usług dla JST Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju. Zespół pod kierownictwem Irmy przygotowuje rocznie kilkadziesiąt dokumentów strategicznych dla gmin z całego kraju. Realizowane są dokumenty sprawozdawcze, strategiczne i planistyczne, w tym strategie rozwoju JST (30 opracowanych dokumentów tylko w 2020 roku), strategia rozwiązywania problemów społecznych, program ochrony środowiska, programy rewitalizacji, plan wdrażania centrum usług społecznych.
