Ustawa o dostępie do informacji publicznej obowiązuje od 15 lat. To doskonały moment, aby dokonać jej kompleksowego przeglądu. O tym, co w ocenie strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego wymaga w niej zmian Dziennikowi Warto Wiedzieć opowiada Maciej Kiełbus, ekspert strony samorządowej KWRiST, prawnik, partner w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp. k. w Poznaniu.

Maciej Kiełbus: Na chwilę obecną tak krótkiej, bo liczącej dziś 21 artykułów regulacji, jaką jest ustawa o dostępie do informacji publicznej nie da się stosować, nie odwołując się do bardzo niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych. W związku z czym ustawa, która ma chronić prawa obywatelskie, która ma ułatwiać dostęp do informacji publicznej, stała się całkowicie nieczytelna.

Obywatel czytając całą ustawę, na dobrą sprawę nie wie, jak ma postąpić i dopiero przebijanie się przez liczne orzeczenia sądów administracyjnych, pozwala mu realizować przyznane mu konstytucyjne prawo. Jest to trudność zarówno dla wnioskodawców, jak i dla podmiotów udostępniających informację publiczną.

Dziennik Warto Wiedzieć: Z ankiety przeprowadzonej przez Ministerstwo Cyfryzacji wynika m.in., że urzędnicy udzielając dostępu do informacji publicznej wykazują się złą wolą.

MK: Można by się zastanawiać, czy ta „zła wola” urzędów to nie jest to samo co złe przepisy. Urzędnicy, którzy zobowiązani są do udostępnienia informacji publicznej, wiedząc jak rozległe i różne jest orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, nie zawsze są w stanie w sposób prawidłowy, szybki, zrealizować oczekiwanie wnioskodawcy, który jak najszybciej chce uzyskać informację publiczną. No tego po prostu wielu przypadkach nie da się zrobić.

W związku z tym przegląd przepisów tej ustawy jest niezbędny, z uwzględnieniem doktryny, która przez 15 lat powstała, orzecznictwa sądów administracyjnych, praktyki organów, zarówno administracji rządowej, administracji samorządowej oraz interesariuszy, w tym różnego rodzaju organizacji.

Wszystko po to, by realizując standard konstytucyjny i nie ograniczając go w żaden sposób, usprawnić funkcjonowanie tej ustawy, usprawnić udostępnianie informacji obywatelom, a jednocześnie wyeliminować czynniki, które w wielu przypadkach spowalniają i utrudniają funkcjonowanie podmiotów publicznych.

DWW: Może Pan poddać przykłady takich elementów, które utrudniają realizację prawa dostępu do informacji publicznej?

MK: Do takich należy m.in. określenie zakresu przedmiotowego ustawy, czyli określenie co tak naprawdę informacją publiczną jest. Jest to szczególnie widoczne w przypadku dokumentów wewnętrznych. Administracja publiczna, podmioty publiczne opracowują w nich pewnego rodzaju założenia, strategie funkcjonowania względem obywateli, także w sytuacjach spornych. Natomiast to czy one powinny być udostępnione czy nie cały czas jest dyskusyjne.

Równie istotne jest doprecyzowanie przepisów dotyczących tego co jest informacją przetworzoną, a co nią nie jest. Zwłaszcza, że pojęcie informacji publicznej stało się na przestrzeni tych 15 lat jednym z instrumentów przeciwdziałania tzw. nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej.

DWW: Czyli?

MK: Chodzi o zjawisko, które pojawiło się w Polsce, podobnie jak i w innych krajach europejskich oraz na całym świecie. Może nie znane mi się w Polsce przypadki takie jakie miały miejsce w Holandii, gdzie jeden z obywateli na przestrzeni dwóch lat wystosował trzy tysiące wniosków o dostęp do informacji publicznej, a ich rozpatrzenie kosztowało 400 tys. euro. Jest to przykład skrajny. Jednak nie jest wykluczone, że u nas też tak będzie to wyglądało, bo za wnioskami o dostęp do informacji publicznej nie zawsze stoją odpowiednie wartości. Nie koniecznie są to te wartości, które uzasadniały wprowadzenie do Konstytucji art. 61 gwarantującego prawo do informacji publicznej i później ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bardzo często zdarza się, że ta ustawa jest nadużywana – w celach komercyjnych, handlowych. Zarówno organy administracji samorządowej, jak i rządowej bardzo dobrze wiedzą jak często przychodzą zapytania tylko po to, żeby potem przedłożyć potem ofertę handlową, czy przygotować ofertę handlową dla innych podmiotów.

Zdarzają się sytuacje, w których jest to zwykła forma nękania ze strony osoby niezadowolonej ze sposobu załatwienia sprawy, czy też osoby, która nie została wybrana do organów samorządu terytorialnego. Takie osoby zaczynają używać ustawy o dostępie do informacji publicznej jako oręża w bieżącej walce politycznej.

DWW: To chyba nie jest jednak powszechna praktyka?

MK: Oczywiście są to sytuacje jednostkowe, ale niezwykle absorbujące. W urzędach gmin, które zatrudniają 15-16 pracowników, jedna taka osoba jest w stanie skutecznie zdezorganizować funkcjonowanie urzędu i wpłynąć na realizację innych zadań publicznych. Ona działa w zgodzie z literalnym brzmieniem przepisów, ale w sposób całkowicie wypaczony, jeśli chodzi o ich cel.

Dlatego jako strona samorządowa KWRiST, popieramy od lat postulowany przez doktrynę postulat, aby zmierzyć się z wprowadzeniem do ustawy o dostępie informacji publicznej kwestii związanych z nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej.

Wzorce, na których można się opierać, szukając naszego rozwiązania w tym zakresie, znajdują się w ustawodawstwie państw europejskich. Począwszy od wprowadzenia klauzuli nadmiernego obciążenia czy utrudnienia w funkcjonowaniu administracji publicznej, przez wprowadzenie wniosków o charakterze niepoważnym, dokuczliwym. Orzecznictwo sądów administracyjnych zna takie sytuacje, kiedy ktoś siedząc przy komputerze tytułuje mejla: „wniosek o dostępie do informacji publicznej”, a w jego treści formułuje różne najdziwniejsze zapytania.

Z tym zagadnieniem związany jest także problem z odpłatnością za dostęp do informacji publicznej.

DWW: Rząd uważa, że dostęp do informacji publicznej powinien być odformalizowany i bezpłatny.

MK: Co do zasady absolutnie należy się z tym zgodzić. Jednak nie w sytuacji, w której przygotowanie odpowiedzi, przygotowanie wszystkich materiałów, o które wnioskodawca występuje, wiąże się ze znacznymi nakładami ze strony administracji rządowej czy samorządowej. W jeden wieczór napływającymi wnioskami można nie tylko pod względem organizacyjnym sparaliżować funkcjonowanie urzędu, ale i znacząco nadwyrężyć budżet danej jednostki, żądając określonych dokumentów.

Mechanizm związany z odpłatnością za udostępnienie informacji publicznej, który obecnie obowiązuje, budzi spore wątpliwości, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w praktyce.

DWW: A zakres przedmiotowy ustawy – czy on nie wymaga zmian?

MK: Tak, potrzebne jest jego doprecyzowanie. Bowiem i tu orzecznictwo sądów administracyjnych jest niezwykle rozbieżne, a momentami zaskakujące. Doskonałym przykładem są orzeczenia, które wbrew wszelkim argumentom formułowanym na przestrzeni lat w doktrynie, uznały, że stowarzyszenia zrzeszające jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji w trybie tejże właśnie ustawy. Takie orzeczenia zapadają, pomimo, że na przykład stowarzyszenie gmin nie realizuje zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym, bo składki członkowskie tracą status środków publicznych.

Dlatego strona samorządowa jest otwarta na dyskusje na temat szczegółowych rozwiązań związanych z ustawą o dostępie do informacji publicznej – nie po to, aby organicznych to prawo, ale usprawnić procedury, na podstawie których funkcjonujemy i realizujemy zadania na rzecz obywateli.

DWW: Serdecznie dziękuję za rozmowę.