Resort sprawiedliwości przygotował projekt nowelizacji ustawy o oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje publiczne.

Propozycja uregulowania procedur składania oświadczeń majątkowych w jednym akcie prawnym jest dobrym rozwiązaniem. Ale już pomysł objęcia obowiązkiem ich wypełniania przez kolejne 400 tysięcy osób oraz nowe propozycje trybu procedowania, są co najmniej kontrowersyjne.

Trudno, bowiem za racjonalną uznać propozycję obciążenia obowiązkiem składania oświadczeń przez osoby pracujące społecznie (np. społeczni kuratorzy i ławnicy sądowi) czy też obciążenie notariuszy i radców prawnych koniecznością dołączania do oświadczenia majątkowego (oraz opublikowania w Internecie) wszystkich umów na podstawie, których uzyskali dochody (np. kilku tysięcy umów podpisywanych corocznie przez kancelarię wziętego notariusza!). Ten sam problem będzie dotyczył radnych prowadzących jednoosobowo lub w ramach spółki cywilnej działalność gospodarczą czy lekarzy orzeczników prowadzących prywatną praktykę lekarską. W niektórych przypadkach spełnienie obowiązku wynikającego z ustawy nie będzie możliwe (np. w przypadku osoby prowadzącej sklep, musiałaby bowiem wykazać w oświadczeniu wszystkie zawarte w tym sklepie transakcje!).

Inną i bynajmniej nie ostatnią przedziwną niespodzianką, zawartą w projekcie ustawy jest objęcie obowiązkiem składania oświadczeń przez wszystkich urzędników (także samorządowych), którzy zarabiają miesięcznie powyżej średniej krajowej. Aktualnie jest to kwota blisko 3,9 tys. zł i autorzy projektu uważają ją – tu uwaga - za granicę podatności na korupcję (sic!). Czytając tę propozycje można żartobliwie domniemywać, że z jednej strony pomysłodawcy uważają stopień zagrożenia korupcją za wprost proporcjonalny do wysokości zarobków,
a z drugiej - oceniają osoby o najniższych zarobkach, jako niezdolne do nawet zastanawiania się nad korupcyjnym zachowaniem.

W projekcie nie wskazano, jaka jest dzisiejsza skuteczność instrumentu oświadczeń majątkowych. Jeżeli w niewielkim stopniu przyczynia się ona do ujawnienia przestępstw o charakterze korupcyjnym to można postawić pytanie o sens dalszego poszerzania kręgu osób zobowiązanych do składania oświadczeń? 

Kto dodatkowo musiałby przedkładać oświadczenia majątkowe?

Gdyby ustawa została przyjęta w proponowanym kształcie, to wówczas oprócz blisko 400 tys. osób już dziś składających oświadczania majątkowe, obowiązek ten ciążyłby dodatkowo na:

• pracownikach samorządowych oraz pracownikach jednostek organizacyjnych, do których stosuje się przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, których średni miesięczny przychód w roku kalendarzowym jest równy albo wyższy od przeciętnego wynagrodzenia w czwartym kwartale roku poprzedzającego rok, za który składane jest oświadczenie (w ten sposób poszerza się katalog pracowników zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych, również na pracowników szeregowych, którzy często będą zajmować stanowiska pracy w żaden sposób nienarażonych na działania o charakterze korupcyjnym tak jak np. kierownicy działów w jednostkach pomocy społecznej). Argument jednolitego unormowania służby cywilnej oraz pracowników samorządowych jest bezzasadny z uwagi na różny status prawny tych grup zawodowych oraz inny zakresie ograniczeń i obowiązków narzuconych członkom korpusu służby cywilnej;
• strażnikach miejskich;
• pracownikach samorządowych upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu wykonawczego;
• członkach samorządowych osób prawnych, a także kierujących ich oddziałami;
• osobach kierujących jednostkami sektora finansów publicznych;
• członkach organów osób prawnych, w tym spółek, działających z wykorzystaniem majątku publicznego;
• osobach wybranych na pozaetatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych;

oraz

• członkach korpusu służby cywilnej, pracownikach urzędów państwowych, członkach służby zagranicznej niebędących członkami korpusu służby cywilnej, a także pracownikach urzędów, do których stosuje się przepisy ustawy o służbie cywilnej bądź ustawa o pracownikach urzędów państwowych, a także pracownikach cywilnych resortu obrony narodowej, pracownikach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i pracownikach Narodowego Funduszu Zdrowia zarabiających miesięcznie powyżej średniej krajowej;
• członkach Trybunału Stanu, ławnikach, asesorach sądowych, starszych referendarzach sądowych, referendarzach sądowych, starszych asystentach sędziów, a także dyrektorach sądów powszechnych;
• członkach Rady Polityki Pieniężnej. Członkach Zarządu Narodowego Banku Polskiego, zastępcy Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, Przewodniczącym Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Rzeczniku Praw Pacjenta;
• członkach organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz Narodowego Funduszu Zdrowia;
• pracownikach Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej oraz Państwowej Inspekcji Pracy;
• wszystkich żołnierzach Żandarmerii Wojskowej;
• kuratorach sądowych, zarówno zawodowych, jaki społecznych;
• asesorach komorniczych;
• notariuszach i zastępach notarialnych oraz osobach powołanych przez sąd do wykonywania czynności syndyka, nadzorcy sądowego albo zarządcy;
• pracownikach Najwyższej Izby Kontroli (dyrektor generalny, kontrolerzy Izby) oraz członkowie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli;
• Przewodniczącym, Zastępcy Przewodniczącego oraz członkach Komisji Nadzoru Finansowego oraz pracownicy Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego;
• osobach posiadających uprawnienia egzaminatora w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami, jako uprawnione do przeprowadzania właściwych egzaminów, a także do udziału w komisji weryfikacyjnej dla kandydatów na egzaminatorów powoływanej przez ministra właściwego do spraw transportu (także egzaminatorzy niezatrudnieni w wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego);
• w uczelniach publicznych, rektorzy, prorektorzy, kierujący administracją i gospodarką uczelni kanclerz oraz kwestor, pełniący funkcję głównego księgowego;
• osobach pełniących funkcje kierownicze i zarządcze Polskiej Akademii Nauk;
• krajowych i wojewódzkich konsultantach w ochronie zdrowia, lekarze będący członkami zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz lekarze orzecznicy (rzeczoznawcy) ZUS i KRUS, a także członkowie komisji lekarskich ZUS i KRUS;
• osobach sprawujących funkcję organów administracji rządowej, ich zastępcy oraz osoby będące członkami organów administracji rządowej (np. Prezes Urzędu Patentowego czy Prezes Urzędu Zamówień Publicznych), organów rządowej administracji zespolonej w województwie (np. wojewódzki inspektor farmaceutyczny, wojewódzki konserwator zabytków, kurator oświaty) oraz organów niezespolonej administracji rządowej (np. dyrektorzy urzędów morskich, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska).

Inne propozycje zmian

Oprócz poszerzenia katalogu osób, które miałby przedkładać oświadczenia majątkowe, projekt ustawy zawiera propozycje nowych regulacji dotyczących:

• zakresu informacji, które należy podać w oświadczeniu,
• wzoru formularza, na którym składa się oświadczenie,
• terminów składania oświadczeń,
• sposobu weryfikowania rzetelności złożonych oświadczeń i służb do tego powołanych,
• podawania oświadczeń do publicznej wiadomości,
• sankcji za niezłożenie oświadczenia lub podanie w nim nieprawdy.

Projektowana ustawa ujednolica zasady składania oświadczeń majątkowych, wprowadza jeden system, wspólny dla wszystkich osób objętych tym obowiązkiem (z nielicznymi wyjątkami).

Nowym rozwiązaniem jest wyraźne wskazanie zakresu danych identyfikujących osobę składającą oświadczenie oraz wprowadzenie obowiązku podania w oświadczeniu innych zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji lub wykonywanych zawodów, z którymi wiąże się obowiązek składania oświadczeń majątkowych. Złożenie oświadczenia majątkowego będzie wymagane zarówno wówczas, gdy osoba ta składa jedno oświadczenie jednemu podmiotowi uprawnionemu do jego odebrania, jak i wówczas, gdy składa oświadczenia różnym podmiotom.

Inaczej niż dzisiaj uregulowano sposób składania oświadczeń majątkowych. Docelowo będą one składane za pomocą środków komunikacji elektronicznej w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP – w celu ułatwienia późniejszej analizy, weryfikacji i porównywania oświadczeń. Jednocześnie, w myśl przepisu przejściowego, przez okres trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy będzie równolegle istniała możliwość składania oświadczeń w formie pisemnej.

Projekt wskazuje na wymóg ujawniania nieruchomości, budynków i lokali będących w posiadaniu składającego oświadczenie. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Należy zadać sobie pytanie, w jaki sposób organy wskazane w projekcie ustawy do analizy i kontroli oświadczeń majątkowych będą weryfikować stan posiadania?

Oświadczenie ma zawierać informacje o byciu pełnomocnikiem lub przedstawicielem w prowadzeniu działalności gospodarczej. Taki zapis obejmuje swym zakresem również pełnomocników działających ad hock na etapie przedsądowym i sądowym na rzecz podmiotów gospodarczych. Oznacza to, że przykładowo adwokat, radca prawny, doradca podatkowy czy rzecznik patentowy będący np. radnym będzie musiał w oświadczeniu majątkowym uwzględniać fakt zawarcia umów na reprezentację osób prowadzących działalność gospodarczą, mimo, iż bycie pełnomocnikiem podmiotów trzecich stanowi istotę wykonywania wymienionych zawodów.

Projekt ustawy przewiduje przyznanie osobom zobowiązanym do analizy oświadczeń majątkowych prawo do żądania innych dokumentów (bliżej niesprecyzowanych, o jakie dokumenty chodzi). Taki niejednoznaczny zapis ustawy może naruszyć prawo do prywatności osób trzecich (niezobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych oraz może narazić osoby zobowiązane do składania oświadczeń na ryzyko naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy wynikających z przepisów szczególnych.

Jawność oświadczeń

Ustawa normuje także kwestię jawności oświadczeń majątkowych. W tym zakresie projekt nawiązuje do ustrojowej reguły wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Należy uznać, że szeroka konstytucyjna formuła „informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne” uprawnia do uszczegółowienia jej na poziomie ustawowym. Taki też charakter mają regulacje zawarte projekcie.

Projekt zakłada, że oświadczenia majątkowe będą ujawniane poprzez ich zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu lub jednostki organizacyjnej zapewniających obsługę organu lub osoby uprawnionych do odebrania oświadczenia majątkowego. Tym samym projektodawca przewiduje wykorzystanie już istniejącego i rozpowszechnionego narzędzia informatycznego, dostępnego instytucjom publicznym oraz ułatwiającego dystrybuowanie informacji o działaniu władzy publicznej w sposób efektywny i niegenerujący kosztów. Nie bez znaczenia jest i to, że wynikające z odrębnych przepisów standardy w zakresie funkcjonowania Biuletynu Informacji Publicznej zapewniają jednolitość i spójność w posługiwaniu się tym mechanizmem przez podmioty publiczne o różnorodnym charakterze.

Użyte sformułowanie „ujawnia się przez ich zamieszczenie” oznacza, że w Biuletynie dostępna będzie elektroniczna wersja oświadczenia majątkowego, będąca obrazem dokumentu złożonego przez osobę zobowiązaną. Będzie to również dotyczyło korekt oświadczeń, składanych na podstawie projektowanej ustawy. Przepisy przewidują, bowiem, że korekta będzie odbywała się w formie nowego oświadczenia majątkowego.

Zasadą będzie ujawnianie wszystkich informacji zawartych w złożonym oświadczeniu. (wyjątki: informacje o numerze PESEL, adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości objętych oświadczeniem).

O tysiąca złotych kary po 3 lata więzienia

Projektowana ustawa przewiduje reżim odpowiedzialności dyscyplinarnej (służbowej, porządkowej – w zależności od rodzaju stosunku prawnego, który dotyczy zobowiązanego) za niezłożenie oświadczenia majątkowego albo złożenie oświadczenia nieprawdziwego lub nierzetelnego.

Niezłożenie oświadczenia w terminie wynikającym z ustawy może pociągnąć za sobą odpowiedzialność dyscyplinarną lub służbową osoby zobowiązanej do jego złożenia, natomiast skutki dalej idące projektowana ustawa wiąże z niezłożeniem oświadczenia przez osobę do tego zobowiązaną w terminie trzech dni od wezwania jej przez podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia. W takiej sytuacji podmiot ten będzie, bowiem obligatoryjnie zawiadamiał Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, który będzie uprawniony do nałożenia na osobę, która nie złożyła oświadczenia majątkowego kary pieniężnej w wysokości tysiąca złotych. Kara ta będzie wymierzana w drodze decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu procedury właściwej dla tego typu rozstrzygnięcia, opisanej regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Obok dolegliwości finansowej, o której mowa wyżej, projekt przewiduje także sprzężony z decyzją obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego. Proponowane przepisy stanowią, że osoba, której Szef CBA wymierzył karę pieniężną, składa to oświadczenie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o ukaraniu, a w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego – w terminie siedmiu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę albo postanowienia o umorzeniu postępowania. Niezłożenie oświadczenia w tym właśnie – dodatkowym, a jednocześnie zindywidualizowanym – terminie będzie skutkowało nałożeniem następnej kary, w wysokości 2000 zł, a także poddaniem osoby obowiązanej kontroli skarbowej i kontroli Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W tym zakresie – w tym również odnośnie przekazywania wyników kontroli innym organom – zastosowanie znajdą przepisy odrębne. Ponadto wyniki kontroli będą ujawniane w trybie przewidzianym dla ujawniania oświadczeń majątkowych.

Kary pieniężne za niezłożenie oświadczenia w wymaganym terminie będą nakładane w drodze decyzji administracyjnej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z projektowaną regulacją, oświadczenie majątkowe składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Do przypadków złożenia oświadczenia nieprawdziwego lub takiego, w którym zatajono by prawdę, stosować się będzie regulację. art. 233 Kodeksu karnego stanowiącą, że kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

To będzie niemało kosztowało

W ocenie skutków wejścia w życie ustawy znalazł się zapis, że wprowadzenie nowych regulacji nie spowoduje żadnych(sic!)  konsekwencji dla budżetu państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, Z oczywistych, nawet dla laika powodów, to nie jest twierdzenie prawdziwe!

Konsekwencją wejścia w życie ustawy będzie znaczące zwiększenie liczby osób objętych obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych. Zgodnie z projektem ustawy, organy lub osoby uprawnione do odebrania oświadczenia będą zobowiązane do dokonania analizy zawartych w nim informacji. To oznacza uwikłanie w proces analizy oświadczeń kilkudziesięciu tysięcy osób, które pod groźbą odpowiedzialności karnej, będą musiały poświęcić niemało czasu na szczegółową analizę niemałej ilości dokumentów.

Tymczasem, projektodawcy z ocenie skutków regulacji w ogóle nie wzięli pod uwagę zwiększenia kosztów administracyjnych funkcjonowania poszczególnych podmiotów publicznych odpowiedzialnych za analizę oświadczeń, koncentrując się wyłącznie na wyjaśnianiu, że np. administracja skarbowa oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne realizować będą nowe zadania w ramch aktualnego zatrudnienia..

Jeśli poważnie potraktować proces analizowania oświadczeń  majątkowych, to tylko w tych dwóch instytucjach zatrudnić trzeba będzie setki nowych pracowników.

Autorzy projektu przywołują dane przekazane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Wskazują, że  przyznanie CBA 10 dodatkowych etatów wiązałoby się ze wzrostem wydatków budżetu państwa rzędu 800 tys. zł rocznie i pozwoliłoby na zwiększenie liczby oświadczeń poddawanych kontroli o około 1000 oświadczeń rocznie.

Równocześnie projekt ustawy wprowadza obowiązek kontrolowania przez CBA i urzędy kontroli skarbowej 5 proc. (czyli 40 tys.) losowo wybranych oświadczeń,  spośród tych, które nie wzbudziły wątpliwości organów i osób odbierających oświadczenia.

Jeśli taki przepis zostanie wprowadzony, to tylko dla realizacji tego jednego zdania potrzebne będzie zatrudnienie 400 osób, co wygeneruje koszty dla budżetu państwa w wysokości 32 mln złotych!

Resort sprawiedliwości, tak jak sądy, powinien opierać się na faktach i prawdzie.  Można rozważać w nieskończoność, czym jest prawda, ale na pewno nie jest nią twierdzenie, że objęcie obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych przez kolejne 400 tysięcy osób i wprowadzenie nowych obowiązków z zakresu kontrolowania tychże oświadczeń, nie będzie kosztować ani grosza! Takie twierdzenie to próba zaklinania rzeczywistości w oderwaniu od faktów.

Obywatel wróg

Są w omawianej ustawie elementy pozytywne, ale niestety o wiele więcej jest propozycji błędnych, które nie przyniosą efektów oczekiwanych przez projektodawców. Ten obłędny już niemal brak zaufania do obywateli nie spowoduje ograniczenia zjawisk korupcjogennych, a już na pewno nie zachęci do pracy w administracji (np. już dziś wśród urzędników coraz częściej ma miejsce zjawisko unikania od stanowisk związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych i to bynajmniej nie, dlatego, że urzednicy nie chcą działać przejrzyście).

Chciałoby się, aby do administracji trafiały jak najlepsze osoby. Wymóg składania przez nie oświadczeń majątkowych do tego ich nie zachęci

Marek Wójcik