Dużo wątpliwości wzbudza fakt jaki dokument strategiczny JST powinna opracować i przyjąć – strategię rozwoju czy program rozwoju. Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju powiat został zobligowany wyłącznie do przyjęcia programu rozwoju wyjaśniają eksperci MAC w ramach projektu „Dobre prawo-sprawne rządzanie”. Nie wyłącza do jednak możliwości przyjęcia przez powiat strategii rozwoju. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie precyzuje horyzontu czasowego, na jaki w powiecie przyjmuje się program rozwoju. Zarazem wszystkie pozostałe programy rozwoju przyjmowane na gruncie tej ustawy są dokumentami wieloletnimi.
Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju samorząd powiatowy został zobowiązany do przyjęcia programu rozwoju. Podstawę normatywną stanowi w tym względzie art. 19 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym „program rozwoju opracowany przez właściwy zarząd powiatu jest przyjmowany przez radę powiatu w drodze uchwały”. W wymiarze kompetencyjnym powyższy obowiązek powtarza art. 12 pkt 9ca ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który powierza do właściwości rady powiatu przyjmowanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Zarówno ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i ustawa o samorządzie powiatowym nie przewidują expressis verbis możliwości uchwalania przez powiat strategii rozwoju. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wymienia podmioty opracowujące strategie rozwoju (por. art. 11 ust. 4 i art. 12a ust. 5 ustawy – Rada Ministrów w przypadku długookresowej oraz średniookresowej strategii rozwoju kraju, art. 14 ust. 5 ustawy – Rada Ministrów albo sejmik województwa w odniesieniu do strategii, o których mowa w art. 9 pkt 3 ustawy). Nominalnie zatem ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera podstaw prawnych do przyjęcia przez powiat strategii rozwoju w rozumieniu tej ustawy. Trzeba nadto zauważyć, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa zamknięty katalog rodzajów strategii, jakie mogą być przyjmowane na podstawie przepisów tej ustawy – art. 9 ustawy wymienia w tym kontekście długookresową strategię rozwoju kraju, średniookresową strategię rozwoju kraju oraz inne strategie rozwoju. Ta ostatnia kategoria odnosi się do „sektorów, dziedzin, regionów lub rozwoju przestrzennego, w tym obszarów funkcjonalnych”, nie dotyczy natomiast, jak wynika z wykładni językowej, jednostek samorządu terytorialnego szczebla lokalnego.
Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, program rozwoju stanowi dokument wykonawczy w stosunku do strategii. O ile zatem strategia określa cele, wyzwania i kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego kraju (w przypadku długookresowej oraz średniookresowej strategii rozwoju kraju) czy też podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju odnoszące się do sektorów, dziedzin, regionów (w przypadku strategii, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy), to programy rozwoju – w myśl art. 15 ust. 1 ustawy – są dokumentami o charakterze operacyjno-wdrożeniowym ustanawianymi w celu realizacji strategii, określającymi działania przewidziane do realizacji. Zasadą jest zatem to, że program wykonawczy ma zawsze charakter wtórny w stosunku do strategii. Wyłom względem powyższej zasady wprowadziła nowelizacja ustawy o zasadach polityki rozwoju z 24 stycznia 2014 r., która nałożyła na powiaty i gminy obowiązek przyjęcia programu rozwoju, ale bez przyznania im kompetencji (zobowiązania) do uchwalenia strategii. Brak nałożenia takiego obowiązku na powiaty i gminy stanowi zresztą przedmiot krytyki.
Uznając celowość przyjęcia w ramach powiatu dokumentu planistycznego odpowiadającego co do istoty strategii rozwoju, o której mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy przyjąć, że kompetencję powiatu do uchwalenia takiego aktu wywieść można z ogólnych kompetencji rady gminy wynikających z ustawy o samorządzie powiatowym. Na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym jako normę kompetencyjną wskazać można w szczególności jej art. 12 pkt 11, który przekazuje na rzecz rady gminy uprawnienie do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Taką ustawą jest m.in. ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która wśród podmiotów prowadzących politykę rozwoju wymienia samorząd powiatowy i gminny (art. 3 pkt 3 ustawy), zaś do instrumentów prowadzenia polityki rozwoju zalicza strategie rozwoju, programy i dokumenty programowe (art. 4 pkt 1 ustawy). Zatem skoro powiat prowadzi politykę rozwoju, a jednym z instrumentów jej prowadzenia jest strategia rozwoju, to zarząd powiatu jest uprawniony do przyjęcia takiej strategii. Jednocześnie można bronić poglądu, że skoro w przypadku powiatu strategia taka nie została expressis verbis unormowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, to nie musi ona odznaczać się wszystkimi cechami (w szczególności elementami treściowymi), które ustawodawca przewidział w stosunku do strategii.
Potwierdzeniem dopuszczalności stanowienia przez powiat dokumentów programowych wyznaczających strategię rozwoju powiatu na dany okres (z reguły 4-7 lat) jest bogata praktyka uchwalania tego typu dokumentów zarówno przez samorząd szczebla powiatowego, jak i gminnego. Przy czym, co należy podkreślić, powiaty i gminy przyjmowały dokumenty nazywane strategiami rozwoju oraz programy rozwoju także na długo przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r.
Istnienie po stronie rady powiatu uprawnienia do przyjęcia strategii jest również akceptowane w piśmiennictwie. Wskazuje się, że: „Przepisy art. 9 pkt 3 w zw. z art. 14a ust. 1 dozwalają na istnienie strategii lokalnych dotyczących podstawowego szczebla samorządu terytorialnego. Komentowana ustawa, mimo że zalicza samorząd gminny i powiatowy do jednostek prowadzących politykę rozwoju (art. 3 pkt 3), nie określa obowiązków lub kompetencji w tym zakresie. Nie przewidują jej również przepisy ustaw samorządowych. Działania władz lokalnych obejmują jednak (w ramach kompetencji ogólnych) przygotowanie strategii rozwoju lokalnego, której cele i priorytety mogą być uwzględnione przez strategię rozwoju województwa (por. art. 11 ust. 1d i 1da u.s.w.)” . Autor cytowanego poglądu nie wskazał jednak w sposób wyraźny podstaw prawnych do przyjmowania przez radę powiatu strategii rozwoju.
Rada powiatu nie jest zobligowana do przyjęcia dokumentu pn. „strategia rozwoju”. Mając na względzie funkcjonalne powiązania pomiędzy strategią rozwoju i programem rozwoju należy jednak uznać, że przyjęcie takiego dokumentu przez radę jest celowe i znajduje podstawę w świetle przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Przechodząc do odpowiedzi w kwestii ram czasowych obowiązywania programu rozwoju należy wskazać, że na płaszczyźnie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju powyższą kwestię precyzuje art. 16 ustawy, zgodnie z którym: „Program obejmuje okres niewykraczający poza okres obowiązywania średniookresowej strategii rozwoju kraju lub strategii rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, które realizuje”. Wyznaczając ramy czasowe obowiązywania strategii ustawodawca wprowadził zasadę, że średniookresowa strategia obejmuje okres 4-10 lat (art. 9 pkt 3 ustawy), natomiast strategia, o której mowa w art. 9 pkt 3 ustawy mieści się w ramach czasowych śreoodniokresowej strategii albo może być uchwalona na dłuższy okres (art. 13 ust. 1-3 ustawy). Zasadą jest zatem, że programy przyjmowane na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są wieloletnie, ich horyzont czasowy wyznacza częstokroć okres programowania Unii Europejskiej (por. art. 9 pkt 2 ustawy in fine). Zasady te nie odnoszą się jednak wprost do programów rozwoju, przyjmowanych w ramach powiatów i gmin. Punktem odniesienia dla ram czasowych obowiązywania danego programu jest bowiem każdorazowo odpowiednia strategia, tyle że na poziomie samorządu powiatowego i gminnego ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewiduje przyjmowania strategii rozwoju. Nominalnie zatem ustawodawca nie rozstrzygnął, czy programy rozwoju uchwalane przez powiat są dokumentami rocznymi, czy wieloletnimi. Mając na względzie istotę programów rozwoju i strategii należy jednak uznać, że jest to dokument wieloletni. Na płaszczyźnie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zostały zresztą przewidziane programy, dla których zostałby określony horyzont czasowy wynoszący 1 rok (lub krótszy). Jeżeli natomiast powiat uchwalił strategię rozwoju, to ramy czasowe obowiązywania tego programu powinna wyznaczać właśnie strategia.
