Czy art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowić może jedyną i wystarczającą podstawę prawną uchwały stanowiącej w dalszej kolejności podstawę do zawarcia porozumienia w sprawie przekazania gminie zadania z zakresu administracji rządowej?
Odpowiadając na postawione na wstępie pytanie należy wskazać, że przepis art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały w sprawie przejęcia zadania z zakresu administracji rządowej, w następstwie zawartego w dalszej kolejności porozumienia.
Musi istnieć jeszcze konkretny przepis prawa materialnego pozwalający organowi administracji rządowej na dokonanie takiego transferu zadań na gminę. Brak takiego przepisu uniemożliwia zawarcie porozumienia i powoduje brak należytej podstaw prawnej dla uchwały rady gminy w sprawie przejęcia zadania z zakresu administracji rządowej, otwierającej drogę do zawarcia porozumienia, np. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie może przekazać jednostce samorządu terytorialnego zadania wybudowania placówki terenowej KRUS, a gmina nie może go przejąć.
Przedmiotem porozumienia mogą być tylko te zadania, do wykonywania których kompetencje ma organ, będący stroną porozumienia. Jest to zresztą cytat ze znanego komentarza do ustawy o samorządzie gminnym, pod redakcją P. Chmielnickiego, (wyd. 3, Warszawa 2007, s. 145).
Potwierdzeniem powyższej tezy są zarówno głosy w doktrynie jak i w orzecznictwie. Jak wskazuje się w cytowanym już wyżej Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego: "W związku z zawarciem porozumienia następuje nie tylko przeniesienie zadań, ale również kompetencji służących wykonywaniu "przeniesionych" zadań. Organy gminy uzyskują nie tylko uprawnienia o charakterze organizacyjnym (faktycznym), ale przede wszystkim kompetencje administracyjne (np. prawo wydawania decyzji, postanowień, innych aktów administracyjnych). Porozumienie stanowi podstawę ustalającą właściwość rzeczową i miejscową do wykonywania zadań publicznych i wywiera skutki erga omnes. Należy jednak zaakcentować, że art. 8 ust. 2 u.s.g. stanowi wystarczającą podstawę do zawarcia porozumienia jedynie przez gminę, natomiast organ administracji rządowej powinien opierać swoją kompetencję do zawarcia porozumienia na odrębnej podstawie, przyznającej wprost temu organowi takie upoważnienie. W związku z tym sam art. 8 ust. 2 u.s.g. nie stanowi wystarczającej podstawy do skutecznego przeniesienia kompetencji organu administracji rządowej na rzecz organu gminy. Artykuł ten ma charakter ustrojowy (...) i - podobnie jak art. 7 u.s.g. - wyznacza pozycję gminy jako organu, który władny jest do zawierania porozumień z organami administracji rządowej w zakresie wykonywania zadań publicznych" (s. 144-145, a także przytaczany tam wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r.; SA/Rz 1109/95).
Pogląd ten znajduje szerokie uzasadnienie w Konstytucji, w opartych na niej powszechnie akceptowanych zasadach prawa publicznego oraz przepisach szczególnych.
Niekwestionowaną zasadą prawa publicznego, opartą na konstytucyjnej zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji) jest konieczność skonkretyzowanej podstawy prawnej dla działania organu administracji publicznej. Kompetencji w prawie administracyjnym nie można domniemywać, muszą one wprost wynikać z przepisów prawa. To samo dotyczy sytuacji transferu kompetencji pomiędzy podmiotami publicznymi - jest on dopuszczalny tylko wówczas, gdy istnieje do tego niebudząca wątpliwości interpretacyjnych podstawa prawna.
W świetle powyższego należy przyjąć stanowisko, że sam art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi wystarczającej podstawy podjęcia uchwały, otwierającej drogę do zawarcia porozumienia w sprawie przekazania zadań z zakresu administracji rządowej. Musi istnieć jeszcze konkretny przepis prawa materialnego pozwalający organowi administracji rządowej na dokonanie takiego transferu zadań na gminę. Brak takiego przepisu uniemożliwia zawarcie porozumienia i powoduje brak należytej podstaw prawnej dla uchwały rady gminy w sprawie przejęcia zadania z zakresu administracji rządowej, otwierającej drogę do zawarcia porozumienia.
W obowiązujących przepisach prawa można wskazać cały szereg przykładów przepisów szczególnych, upoważniających do zawierania porozumień w sprawie przekazywania zadań z zakresu administracji rządowej jednostkom samorządu terytorialnego. Dla przykładu zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Wśród podobnych rozwiązań prawnych można wskazać tytułem przykładu: art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, art. 14c ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 21a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Żaden obowiązujący przepis prawa nie upoważnia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do przekazania gminie (lub innej jednostce samorządu terytorialnego) zadania w zakresie budowy placówki terenowej Kasy. W tej sytuacji KRUS jako centralny organ administracji rządowej nie może przekazać takiego zadania, a zatem gmina nie może go przejąć. W konsekwencji nie ma podstaw do przeprowadzenia procedury transferu zadania publicznego.
Źródło: WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r. III SA/Lu 26/10
