Zakres możliwości prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej w formie spółek określają ustawy o gospodarce komunalnej a także ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym.

Artykuł 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazuje na dwie formy prowadzenia gospodarki komunalnej: zakłady budżetowe i spółki prawa handlowego.

Pojęcie spółki prawa handlowego jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca miał na myśli wymienione w Kodeksie spółek handlowych spółki zarówno osobowe jak i kapitałowe, z wyłączeniem spółek cywilnych i partnerskich (mogą je tworzyć tylko osoby fizyczne – art. 87 § 1 KSH).

Artykuł 9 ustawy o gospodarce komunalnej wskazuje że w sferze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne a także przystępować do tych spółek. Ponadto mogą tworzyć spółki komandytowe i komandytowo akcyjne w celu wykonania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, gdzie podmiot publiczny nie może być komplementariuszem.

Natomiast poza sferą użyteczności publicznej tylko gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich (chodzi tu zarówno o spółki osobowe (z wyłączeniem cywilnej i partnerskiej) jaki i kapitałowe). W tym zakresie ustawodawca wymaga jednak spełnienia następujących warunków (art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej):

1. istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym;
2. występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia;
3. jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.

Powiat natomiast nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), co oznacza że w świetle art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, ze powiaty mogą przystępować i tworzyć jedynie spółki z ograniczona odpowiedzialnością i spółki akcyjne.

W spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza, a kadencja jej członków w spółkach z większościowym udziałem JST trwa 3 lata. Członkowie rady nadzorczej, reprezentujący w spółce jednostkę samorządu terytorialnego i są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji. Rada nadzorcza powołuje i odwołuje członków zarządu tych spółek (art. 12 ustawy o gospodarce komunalnej).

Ponadto spółka z udziałem JST określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Regulamin ten zatwierdza organ wykonawczy (art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej).