W myśl art. 25 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "dieta". Nie budzi jednak wątpliwości, że w stosunku do radnych czynnych zawodowo przez pojęcie diety należy rozumieć pewien rodzaj świadczeń, mających za zadanie kompensowanie utraconych, w związku ze sprawowaniem powierzonej funkcji, zarobków i poniesionych jednocześnie w związku ze sprawowanym mandatem kosztów. Przy czym koszty te nie są kosztami podróży. Natomiast w przypadku radnych, którzy nie świadczą zawodowo żadnej pracy, ani też nie prowadzą zarobkowo działalności gospodarczej - dieta stanowić będzie rekompensatę zarobków, które mogliby wykorzystać, gdyby nie poświęcili się realizacji zadań płynących z powierzonego im mandatu.
Nie ulega wątpliwości, że powyższe regulacje skierowano do osób wykonujących funkcję radnego (rady gminy, rady miasta).
Kwestią sporną, w sprawie o sygnaturze III SA/Lu 732/11 stało się to, czy przytoczone unormowania, mogą być stosowane na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy, do członków zgromadzenia związku międzygminnego.
Na wstępie uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał porównania organów gminy i związku międzygminnego, ich kompetencji oraz składu.
W skład rady gminy wchodzą radni (osoby fizyczne). Związek międzygminny tworzą natomiast gminy (osoby prawne) będące jej uczestnikami. Skład zgromadzenia związku stanowią - co do zasady wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 ustawy).
Przytoczony na wstępie art. 25 ust 4 odnosi się do radnych, czyli osób wchodzących w skład organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Gdyby zatem postawić znak równości, między radnym rady gminy a członkiem zgromadzenia związku międzygminnego, to z tego punktu widzenia można byłoby uznać za dopuszczalne, przyznanie diety oraz zwrotu kosztów podróży - członkom zgromadzenia, wyłącznie z racji pełnienia funkcji w tym organie związku międzygminnego (organ stanowiący i kontrolny). Natomiast przyznanie tego rodzaju należności członkom zarządu (nawet gdy są oni jednocześnie członkami zgromadzenia związku), nie miałoby jurydycznej podstawy.
Związek międzygminny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi owego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków zgromadzenia, nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego związku. Potwierdza to sama ustawa, konsekwentnie posługując się pojęciem "członek" zgromadzenia, a nie "radny" zgromadzenia.
Nie można postawić znaku równości między członkiem zgromadzenia związku międzygminnego, a radnym rady gminy również z tego względu, że członkami zgromadzenia są - z mocy prawa wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Mogą natomiast nimi być inne osoby (zastępca wójta, radny) desygnowane przez gminy - uczestników związku, na wniosek wójta (czyli osoby zależne od wójta, będącego organem wykonawczym gminy). Powstałaby zatem paradoksalna sytuacja, w której członek zgromadzenia będący wójtem (organ wykonawczy gminy) albo zastępcą wójta, poprzez stosowanie art. 69 ust. 3 ustawy, uzyskałby świadczenia należne tylko radnym.
Z utrwalonego stanowiska judykatury wynika, że stosowanie przepisu prawa "odpowiednio" oznacza niezbędną adaptację stosowanej normy do zasadniczych celów i specyfiki instytucji prawnej.
Nie ma podstaw do "odpowiedniego" stosowania wobec członków zgromadzenia związku międzygminnego przepisu art. 25 ust. 4 ustawy.
Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 69 ust. 3, wolą ustawodawcy było, aby do zgromadzenia związku odpowiednio stosować przepisy dotyczące rady gminy. Przepisy Rozdziału 7 ustawy, nie zawierają natomiast regulacji pozwalającej zgromadzeniu związku międzygminnego ustalać diety i zwrot kosztów podróży dla członków tego zgromadzenia w oparciu o art. 25 ust 4, gdyż adresatem tego przepisu są wyłącznie radni.
Na marginesie tylko, wspomnieć należy, że regulację zbieżną z unormowaniem zawartym w art. 25 ust. 4, ustawodawca wprowadził jedynie w stosunku do przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz jej członków, a nadto członków rady dzielnicy (osiedla) i rady sołeckiej (zob. art. 37b ust. 1 i 2 ustawy).
Jednakże skład orzekający, niejako ubocznie, wyraził pogląd, że członkom zgromadzenia związku międzygminnego przysługuje zwrot rzeczywiście poniesionych kosztów podróży, o ile te koszty nie zostały pokryte przez gminy - uczestników związku. Nie można bowiem wymagać od osób pełniących pewne funkcje społecznie, w interesie społeczności lokalnej, aby działały altruistycznie i "dopłacały" do wykonywanych funkcji. Nie ma natomiast podstawy prawnej, aby w tym zakresie stosować rozwiązania analogiczne do rozwiązań przyjętych w stosunku do radnych.
Źródło: Orzecznictwo NSA
