NSA: Uchwała o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu (np. dyrektora szkoły, urzędu pracy, zarządu dróg itp.) nie jest decyzją administracyjną podejmowaną na podstawie i w trybie przepisów KPA. Nie pozbawia to jednak prawa strony postępowania do złożenia wyjaśnień. W związku z tym, konieczne jest zachowanie gwarancji zapewniających zwalnianej osobie możliwość ochrony swoich praw.
Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w przedmiocie uchwały zarządu powiatu w sprawie rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem jednej z jednostek organizacyjnych samorządu. Przyczyną rozwiązania stosunku pracy było ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych w stosunku do starosty, jako bezpośredniego przełożonego, a także naruszenie obowiązujących standardów dotyczących nadzorowania postępowań o zamówienia publiczne.
Badający legalność uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jej niezgodność z prawem. Nie kwestionując możliwości podjęcia uchwały (zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych jest uprawnieniem zarządu powiatu wynikającym z art. 32 ust. 2 u.s.p.), zauważył że podejmowana na tej podstawie uchwała nie ma formy decyzji administracyjnej, a postępowanie, które poprzedza jej wydanie, nie toczy się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA).
Czynny udział strony w postępowaniu, to nie tylko dobra praktyka
Dlaczego to tak ważne? Otóż Kodeks postępowania administracyjnego, oprócz szczegółowego trybu i porządku działania w sprawach administracyjnych, zawiera szereg gwarancji dla każdego uczestnika takiej procedury. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na art. 10, wprowadzający jedną z naczelnych zasad postępowania - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Na mocy tego artykułu, każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany zapewnić stronom postępowania możliwość udziału, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy mamy do czynienia ze sprawą niecierpiącą zwłoki z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
Niestosowanie przepisów KPA nie może jednak prowadzić do pozbawienia dyrektora jednostki organizacyjnej szansy dochodzenia swoich praw. W opisywanej sprawie, wątpliwości Sądu dotyczyły głównie tego, czy zwalniania osoba wiedziała o planowanych obradach zarządu powiatu, na których miała zapaść decyzja o rozwiązaniu stosunku pracy, a także czy mógł wziąć w nim udział, chociażby w celu przedstawienia swojego stanowiska. Było to skomplikowane o tyle, że skarżący (tj. wspomniany dyrektor) w okresie podejmowania rozstrzygnięć w jego sprawie pozostawał na zwolnieniu lekarskim, a więc możliwości stawienia się i złożenia wyjaśnień były ograniczone. Mimo to, WSA oddalił jego skargę, uznając że zarząd powiatu dopełnił swoich obowiązków związanych z poinformowaniem dyrektora, który to nie uczestniczył w obradach, choć - zdaniem tego sądu - miał taką możliwość. Sąd ten utrzymał w mocy niekorzystną dla zwalnianego dyrektora uchwałę zarządu powiatu, w związku z czym od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna.
Zapewnienie możliwości zabrania głosu nie może być tylko teorią
NSA w swoim wyroku zgodził się z podniesionym w tej skardze zarzutem, przyznając rację zwalnianemu dyrektorowi podnoszącemu argument naruszenia jego praw. W toku postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną weryfikując prawidłowość przeprowadzonego postępowania z perspektywy możliwości dochodzenia swoich uprawnień przez skarżącego, odtworzył sekwencję zdarzeń obejmujących rozwiązanie stosunku pracy. Jak wynika z tych ustaleń, choć zwalniany dyrektor jednostki organizacyjnej został poinformowany o planowanych obradach organu wykonawczego powiatu i zamiarze rozwiązania wiążącego go stosunku pracy, to w takim dniu nie mógł w nim uczestniczyć z udokumentowanych przyczyn zdrowotnych. Skarżący nie otrzymał już później żadnej wiadomości, w tym porządku obrad zarządu powiatu, który miał rozpatrzyć jego sprawę. Choć chory dyrektor jednostki organizacyjnej nie mógł stawić się na miejscu, nie przewidziano mu również możliwości zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Decyzja o jego zwolnieniu zapadła zatem całkowicie poza nim. Nie miał szansy na to, aby w jakiejkolwiek formie zgłosić swoje zastrzeżenia, przedstawić stanowisko czy odpierać zarzuty drugiej strony. Zdaniem NSA, w ten sposób naruszono jego elementarne prawa.
Jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, fakt niestosowania przepisów KPA nie może pozbawić strony postępowania elementarnych praw dotyczących ochrony interesu. Nie są to bowiem zasady wynikające wyłącznie z kodeksu, lecz stanowią jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego i można wyprowadzić je chociażby z art. 2 Konstytucji RP, który wprowadzając tę zasadę funkcjonowania państwa, wspomina również o urzeczywistnianiu zasad sprawiedliwości społecznej. Nie można zapominać także o art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego w drodze rezolucji przez Parlament Europejski w 2001 roku. Obowiązujący każde państwo członkowskie Unii Europejskiej przepis stanowi o przysługującym każdej jednostce prawie do bycia wysłuchanym, a także do złożenia wyjaśnień.
W maksymalnym skrócie - nic o nas bez nas. Nawet gdy w danym stanie faktycznym nie obowiązują gwarantujące to przepisy KPA, odwołanie dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu wciąż pozostaje postępowaniem toczącym się przed organami administracji. Z kolei jego strona pozostaje obywatelem, któremu przysługują określone, ugruntowane najważniejszymi aktami, prawa.
W opisanej powyżej sprawie wyrok WSA został uchylony, a zarząd powiatu - zobowiązany do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przed NSA.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2025 r. (sygn. II GSK 333/22)
Źródło: CBOSA
