WSA w Gdańsku w niedawnym wyroku wskazał, że przyjęcie interpretacji, iż zarząd powiatu nie ma uprawnienia do samodzielnej weryfikacji twierdzenia podmiotu prowadzącego aptekę co do braku możliwości pełnienia dyżurów z powodu niewystarczającej liczby personelu, mogłoby prowadzić do sytuacji, w której stałoby się niemożliwe zaspokojenie gwarantowanych konstytucyjnie potrzeb mieszkańców związanych z ich prawem do ochrony zdrowia. Wyrok jest nieprawomocny.
Co znalazło się w skardze przeciwko powiatowi?
W sprawie Zarząd Powiatu wyznaczył 8 aptek do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dni wolne od pracy. Jeden z podmiotów prowadzących apteki zaskarżył uchwałę. W skardze wskazano m.in., że apteka jest czynna w dni powszednie w godzinach 7:30-20:00, zaś w soboty od 8:00 do 16:00. Regulamin pracy w spółce nie przewiduje przerwy w pracy nie przekraczającej 60 minut zaś art. 132 § 1 kodeksu pracy (k.p.) reguluje, że pracownikowi przysługuje w każdej dobie prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku, a art. 133 § 1 k.p. wskazuje, że pracownikowi przysługuje w każdym tygodniu prawo do co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku, obejmującego co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku dobowego. Magister, który zaczyna pracę o 7:30 kończy ją o 15:30, zaś magister, który zaczyna pracę o 12:00 kończy ją o 20:00. Pierwszy nie może dyżurować od 21:00 do 23:00 w ten sam dzień, ponieważ nie zostałaby spełniona norma dobowego odpoczynku w wymiarze 11 godzin. Drugi nie może dyżurować, bowiem spółka nie ma przewidzianej 60 minutowej przerwy w pracy, a nadto jakby ten magister pracował do godziny 23:00 to nie mógłby zostać wyznaczony do pracy w kolejny dzień na 7:30, bo nie zostałby spełniony obowiązek dobowego odpoczynku w wymiarze 11 godzin. Dniem pracującym jest również sobota, w którą normalne godziny pracy apteki to 8:00-16:00. Magister, który pracuje w tych godzinach, nie może pracować w godzinach dyżuru od 21:00 do 23:00, a to samo dotyczy magistra, który będzie pracował w poniedziałek od 7:30. Dalej prowadzący aptekę wskazał, że dyżury zostały wyznaczone przez 7 dni z rzędu, więc w takim przypadku nie da się rozpisać grafiku w taki sposób, aby nie naruszać norm prawa pracy. Nadto jeden z tygodni wypada w sierpniu, czyli w sezonie urlopowym kiedy i tak jest problem z personelem. Zdarzają się też inne usprawiedliwione nieobecności, zwolnienia i nagłe sytuacje losowe. W takich przypadkach powstałby problem z dyżurowaniem przez cały tydzień.
Stanowisko Zarządu Powiatu
Zarząd powiatu wniósł o oddalenie skargi wskazując m.in., że Zarząd Powiatu był zobowiązany do wyznaczenia dyżurów aptek w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Analiza potrzeb mieszkańców w tym zakresie oraz analiza rozkładu godzin pracy wskazanej wyżej apteki uzasadniała konieczność podjęcia uchwały w tej sprawie, przy czym w uchwale nie uwzględniono niedziel z uwagi na fakt, że rozkład pracy aptek w tym zakresie gwarantował mieszkańcom możliwość zakupu leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych.
Na wezwanie Zarządu Powiatu żadna z aptek nie wyraziła chęci dobrowolnego pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Z tego względu organ podjął działania w celu wyznaczenia aptek w trybie tzw. przymusowym, przy czym wziął pod uwagę ograniczone możliwości podmiotów prowadzących apteki i zdecydował się na wyznaczenie kilku aptek dyżurujących w systemie rotacyjnym.
W ocenie organu powołane w skardze oświadczenie o braku personelu nie przesądza o braku możliwości wyznaczenia tej apteki, jako apteki dyżurującej. Oświadczenie takie winno być poddane obiektywnej ocenie organu. Jeżeli ustawodawca przewiduje tryb wyznaczenia apteki dyżurującej, również w sytuacji, w której żadna z aptek dobrowolnie nie wyraziła chęci pełnienia dyżurów, to nie sposób założyć, że podmiot prowadzący aptekę będzie mógł w prosty sposób zwolnić się z obowiązku pełnienia dyżuru składając oświadczenie, że nie spełnia któregoś z warunków przewidzianych w ustawie Prawo farmaceutyczne, a zarząd powiatu nie będzie miał możliwości weryfikacji treści złożonego oświadczenia. Potwierdza to również treść art. 94 ust. 11 zd. 1 u.p.f., gdzie wskazano, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawdziwości okoliczności wskazanych w oświadczeniach, o których mowa w ust. 5 lub 10, zarząd powiatu może wystąpić do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o potwierdzenie tych okoliczności. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ wystąpił z wnioskiem o taką weryfikację. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor poinformował, że w ramach posiadanych przez ten podmiot kompetencji nie jest możliwe potwierdzenie okoliczności dotyczących spełnienia warunku posiadania odpowiedniej liczby personelu. W dodatkowej korespondencji e-mailowej wskazał, że brak jest jednoznacznego zapisu sugerującego minimalny poziom zatrudnienia magistrów farmacji. Zdaniem organu taka norma prawna jednak istnieje, bowiem zgodnie z art. 92 u.p.f. w godzinach pracy apteki w jej lokalu znajduje się zatrudniony w niej farmaceuta lub farmaceuta wykonujący swoje obowiązki w aptece na innej podstawie prawnej. Oznacza to, że w godzinach pracy apteki wymagana jest obecność jednego magistra farmacji.
Skarżąca przyznała, że zatrudnia dwóch magistrów farmacji, których godziny pracy od poniedziałku do piątku pokrywają się w godzinach pomiędzy 12:00 a 15:30. Nie ma żadnych obiektywnych przeszkód, aby w dniach, w których mają być pełnione dyżury, godziny pracy magistrów farmacji zostały ustalone w taki sposób, aby drugi z farmaceutów rozpoczynał pracę o godzinie 15:00. W takim przypadku nie dojdzie do naruszenia prawa do 11-godzinnego wypoczynku dobowego. Kodeks pracy dopuszcza również pracę w godzinach nadliczbowych w razie szczególnych potrzeb pracodawcy - art. 151 §1 pkt 2 k.p. oraz w niedziele i święta przy wykonywaniu prac koniecznych ze względu na ich użyteczność społeczną i codzienne potrzeby ludności, w szczególności w zakładach świadczących usługi dla ludności - art. 151(10) pkt 9 lit. b k.p. W przypadkach dozwolonej pracy w niedzielę prawo do 35-godzinnego nieprzerwanego odpoczynku, może przypadać w innym dniu niż niedziela - art. 133 § 4 k.p. Ponadto w przypadku osób zarządzających zakładem pracy - a do takiej kategorii zalicza się kierownik apteki (art. 128 § 2 pkt 2 k.p. w zw. z art. 88 u.p.f.) - stosowanie przepisów dotyczących zapewnienia 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku jest wyłączone (art. 132 § 2 pkt 1 k.p.), a tygodniowy nieprzerwany odpoczynek może być skrócony do 24 godzin (art. 133 § 2 z zw. z art. 132 § 2 pkt 1 k.p.). Reasumując przepisy Kodeksu pracy są na tyle elastyczne, że dają skarżącej obiektywną możliwość obstawy kadrowej dyżurów w zakresie wynikającym z zaskarżonej uchwały, również w nagłych przypadkach. Powołując się na przepisy k.p. organ dodał, że nie ma obiektywnych przeszkód, aby w terminach wskazanych w uchwale pracodawca nie wyrażał zgody na skorzystanie przez pracownika z prawa do urlopu wypoczynkowego.
W ocenie organu nie ma również znaczenia treść regulaminu pracy obowiązującego u skarżącej, ponieważ zgodnie z art. 94 ust. 3 u.p.f., przy podejmowaniu uchwały, decydujące znaczenie ma zaspokojenie potrzeb ludności powiatu w zakresie dostępu do usług świadczonych przez apteki ogólnodostępne.
Ocena sądu
Sąd podzielił argumenty Zarządu Powiatu.
Sąd wskazał, że skoro apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego i ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f. to ich dyżury w porze nocnej, czy też w dni wolne od pracy stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych, w tym leków ratujących zdrowie i życie.
W sytuacji braku zgłoszenia przez podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne gotowości do pełnienia dyżurów przez prowadzone przez nie apteki zarząd powiatu zobowiązany jest na mocy art. 94 ust. 3 w związku z ust. 9 pkt 2 u.p.f. wyznaczyć apteki do pełnienia tych dyżurów.
Nie budzi wątpliwości, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w godzinach nocnych i w dni wolne od pracy.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych działalność aptek jest szczególną działalnością gospodarczą, która ma zmierzać nie tylko do osiągnięcia efektu gospodarczego, ale też służyć ochronie zdrowia wartości szczególnie chronionej na podstawie art. 68 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.
Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że nie ma możliwości potwierdzenia okoliczności o których mowa w art. 94 pkt 1 ust. 7 u.p.f. (dotyczących miedzy innymi personelu zatrudnionego w aptece). Takie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nie może w żadnym wypadku wyłączać uprawnienia Zarządu Powiatu do samodzielnej weryfikacji twierdzenia podmiotu prowadzącego aptekę co do braku możliwości pełnienia dyżurów. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów u.p.f. mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której stałoby się niemożliwe zaspokojenie gwarantowanych konstytucyjnie potrzeb mieszkańców związanych z ich prawem do ochrony zdrowia.
Regulamin pracy przyjęty przez skarżącą spółkę dla pracowników zatrudnionych w prowadzonych przez nią aptekach nie może być w żadnym przypadku podstawą do zwolnienia jej z obowiązków publicznych wynikających z samej istoty apteki jako placówki ochrony zdrowia publicznego. Przeciwnie, to rzeczą podmiotu prowadzącego aptekę jest takie dostosowanie wewnętrznych regulacji i taki sposób zarządzania apteką (aptekami), by możliwe było wykonywanie nałożonych na nią obowiązków o charakterze publicznym.
Sąd podkreślił, że jeśli zachodzi konieczność nałożenia takich obowiązków przez organ władzy publicznej, powinno to odbyć się z zachowaniem zasady proporcjonalności przejawiającej się w dbałości, aby obowiązki o charakterze publicznym zostały nałożone na poszczególne podmioty w niezbędnym zakresie, bez nieuzasadnionego uprzywilejowania któregokolwiek z nich. Zasady tej nie naruszył Zarząd Powiatu, dokonując w zaskarżonej uchwale rozdzielenia obowiązków związanych z dyżurami na kilka aptek.
Sąd podzielił ocenę Zarządu Powiatu, że w okresie pełnienia dyżurów możliwe jest odmienne niż w inne dni ukształtowanie godzin pracy farmaceutów. Możliwe jest bowiem czasowe odstąpienie od zasady równoczesnego wykonywania pracy w określonych dniach przez obydwu zatrudnionych farmaceutów. Słusznie wskazuje także organ na możliwość skorzystania przez pracodawcę z uprawnień dotyczących tzw. godzin nadliczbowych oraz na prawo odmowy udzielenia urlopu wypoczynkowego pracownikowi z uzasadnionych przyczyn.
Wyrok WSA w Gdańsku z 25 października 2024 r. sygn. III SA/Gd 443/24
Źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl
