Organ odwoławczy nie może ograniczyć się w rozpoznaniu sprawy wyłącznie do oceny zasadności odwołania, czy też poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej bez własnej analizy, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny zgromadzonych dowodów i subsumcji stosownych norm prawa materialnego.
wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lipca 2015 r., sygn. II SA/Go 302/15
W stanie faktycznym leżącym u podstaw przywoływanej sprawy w toku kontroli jednego z podmiotów w zakresie trybu, zakresu i sposobu przeprowadzania badań psychologicznych, wymaganej i prowadzonej dokumentacji, wydawanych orzeczeń oraz warunków lokalowych stwierdzone zostały nieprawidłowości uznane za rażące. Niezależnie od stwierdzonego faktu wyniesienia przez psychologa dokumentacji poza pracownię (pod koniec lipca brakowało 96 ze 103 pozycji) odnotowano m.in. brak materiałów źródłowych pozwalających stwierdzić prawidłowość orzeczenia psychologicznego, występowanie arkuszy, które nie były sprawdzone i poddane ocenie przez psychologa, wpisania wyników testu pomimo tego, że test nie był wykonany. Na tej podstawie organ pierwszej instancji wydał decyzję o skreśleniu z ewidencji psychologów uprawnionych do przeprowadzania badań.
Decyzję tę SKO utrzymało w mocy ograniczając jednak swoje uzasadnienie do przywołania przepisów prawa oraz ogólnej informacji, że podziela ocenę merytoryczną organu I instancji oraz że nie stwierdził naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
Decyzję II instancji uchylił sąd administracyjny. Wskazał on bowiem na fakt, że cechą dwuinstancyjności tego postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Powyższe nie oznacza, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, ale to, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy ponownie ocenia ten materiał, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu I instancji lub przyznania racji odwołującej się stronie.
Nie ulega wątpliwości, że skoro istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zasadniczo sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez dwa organy, to organ odwoławczy nie może ograniczyć się w rozpoznaniu sprawy wyłącznie do oceny zasadności odwołania, czy też poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej bez własnej analizy, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny zgromadzonych dowodów i subsumcji stosownych norm prawa materialnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego także musi odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., nadto odnosić się do kwestii spornych i kwestionowanych w danej sprawie przez stronę odwołującą się. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO doprowadziła sąd administracyjny do wniosku, że organ ten nie uczynił zadość wymogom tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium ograniczyło się bowiem do poddania kontroli decyzji organ I instancji, przy czym uczyniło to w sposób sprawozdawczy, w ogóle nie odnosząc się do poszczególnych elementów stanu faktycznego jak i prawnego oraz przede wszystkim zarzutów odwołania. SKO przytoczyło jedynie przepisy mające, zdaniem tego organu, zastosowanie w tej sprawie oraz ograniczyło się do akceptacji ustaleń organu pierwszej instancji. Co więcej – przytoczyło niewłaściwe przepisy, gdyż nie dostrzegło, że ze względu na charakter sprawy stosować należy przepisy obowiązujące w chwili popełnienia uchybień, a nie w chwili orzekania.
Sąd wskazał dalej, że Kolegium z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego zaniechało podjęcia jakichkolwiek kroków celem ustalenia rzeczywistej argumentacji strony kwestionującej. Organ odwoławczy zupełnie zbagatelizował treść odwołania skarżącej, nie poddał go analizie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowiło to pogwałcenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
