Łączenie samorządowych jednostek organizacyjnych jest obwarowane przepisami, które w niektórych przypadkach ograniczają możliwość wprowadzania w struktury określonych instytucji innych podmiotów. Na jedną z sytuacji tego typu zwrócił uwagę Wojewoda Podlaski, lecz problem był dostrzegany już wcześniej - także w orzecznictwie NSA.
O różnych celach różnych jednostek
Pomysłem jednej z gmin było wprowadzenie zmian w strukturze organizacyjnej samorządowego ośrodka kultury. Konsekwencją tych zmian miało być włączenie do jego struktury miejscowego ośrodka wsparcia przeznaczonego dla seniorów. Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym odrzucił taką możliwość, przywołując przepisy dwóch aktów prawnych - ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (u.o.k.) i ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.). Przepisy te świadczą o umiejscowieniu ww. podmiotów w dwóch różnych obszarach.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.k. tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego instytucje kultury prowadzą działalność kulturalną realizując przy tym swój podstawowy cel statutowy. Definicja działalności kulturalnej została zamieszczona w art. 1 ust. 1 tej ustawy, który tłumaczy ten rodzaj działalności, jako tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Funkcjonowanie ośrodka kultury musi być zatem zorientowane na wykonywaniu tych celów, co znajduje też odzwierciedlenie w statucie, na podstawie którego ośrodek działa.
Odrębną kwestią jest natomiast działalność ośrodków wsparcia. Podstawą prawną dla ich tworzenia jest art. 51 u.p.s. Zgodnie z nim, ośrodki wsparcia tworzy się dla potrzeb realizacji określonych usług i pomocy osobom, które potrzebują jej z uwagi na wiek, chorobę lub niepełnosprawność. Ustawodawca wymienił wśród ośrodków wsparcia m.in. dzienne domy pomocy, kluby samopomocy (często są to domy seniora), domy dla matek z małoletnimi dziećmi czy schroniska dla osób bezdomnych.
Kiedy "dwa w jednym" nie wchodzi w grę?
Łączenie jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego jest możliwe, lecz z ograniczeniami. W odniesieniu do ośrodków wsparcia funkcjonujących jako jednostki pomocy społecznej, możliwości łączenia zostały wymienione w art. 111a u.s.p. Przepis ten nie wymienia ośrodków kultury wśród podmiotów podlegających połączeniu z jednostkami pomocy społecznej, wobec czego - zdaniem Wojewody - należy wykluczyć taką opcję. Ustawodawca nie zezwolił na wprowadzanie jednostek pomocy społecznej w struktury organizacyjne jednostek prowadzących działalność kulturalną, wobec czego zmiana statutu ośrodka kultury została uznana za nieważną.
Warto przywołać ponadto wyrok NSA z 9 maja 2023 r. (sygn. II OSK 1584/20), który dodatkowo tłumaczy możliwe wątpliwości związane z rozszerzaniem działalności kulturalnej. Jak wynika z tego prawomocnego orzeczenia, podjęcie przez instytucję kultury działalności innego rodzaju niż podstawowa, jest dopuszczalne. Musi być to jednak działalność zbieżna lub uzupełniająca wobec głównego celu, jakim jest prowadzenie działalności kulturalnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w swoim wyroku, że zadania i warunki prowadzenia ośrodka kultury i ośrodka wsparcia nie są ze sobą zbieżne. Co za tym idzie, jednostka samorządu terytorialnego nie może prowadzić tych dwóch rodzajów działalności w ramach jednego podmiotu na zasadzie równorzędnych zadań.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 18 marca 2026 r. (sygn. NK-II.4131.51.2026.PB), Wyrok NSA z 9 maja 2023 r. (sygn. II OSK 1584/20)
