Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. III SA/Łd 409/17 uchylił opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego.
W zaskarżonej do Sądu opinii, Łódzki Kurator Oświaty pominął brzmienie art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo oświatowe i określił warunki włączenia publicznych gimnazjów do szkół podstawowych co jak wskazał WSA oznacza, że w tym zakresie wykroczył poza przyznane mu ustawowo uprawnienia.
Jest to o tyle istotne, że - jak podkreślił TK w wyroku z 8 maja 2002 r. w spr. sygn.: K 29/00 - "zarówno podstawy działalności samorządu terytorialnego, jak i ograniczenia tej działalności, mogą być wprowadzone w formie ustaw.(...) W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego. Ramy prawne działalności samorządu terytorialnego są więc - zdaniem Trybunału - prawnie zdeterminowane przez ustawy, ale jednocześnie tylko przez ustawy".
Skoro zatem ustawodawca przewidział możliwość opiniowania przez Kuratora uchwały rady gminy w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 206 ust. 2 pkt 1-3, to wykładnia rozszerzająca tego przepisu nie jest dopuszczalna, gdyż dla ingerencji w samodzielność funkcjonalną samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych zastrzeżona została wyłącznie forma ustawowa.
W zakresie zatem wykraczającym poza ramy wynikające z art. 206 ust. 2 pkt 1-3 opinia Kuratora w sposób istotny narusza art. 208 ust. 3 tego aktu.
Podkreślić należy, że art. 208 nie reguluje całościowo procedury nadzoru w zakresie opiniowania aktów organów samorządu. Wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać między innymi regulacje dotyczące kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym. Nie ulega natomiast najmniejszej wątpliwości, że kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym jest kryterium zgodności z prawem, co wynika z przepisów powołanego wyżej art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie ustawodawca w art. 208 ust. 3 u posłużył się - przy regulacji zakresu oceny zawieranej w opinii kuratora - pojęciem "w szczególności", ale to pojęcie nie oznacza, że owo "w szczególności" mogło tylko przykładowo wskazywać jedno kryterium nadzoru, a tym samym kurator mógłby wiążąco oceniać uchwałę w procedurze nadzorczej także w oparciu o inne kryteria (p. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. III SA/Kr 496/17). Wykładnia art. 208 ust. 3 z uwzględnieniem treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwala na domniemywanie innych kryteriów nadzoru sprawowanego przez kuratora oświaty ponad legalność. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" nie pozwala na poszerzenie kryteriów nadzoru o np. celowość, efektywność lub nawet zasadność wykorzystywania sal lekcyjnych w poszczególnych szkołach.
W przedmiotowej sprawie, Łódzki Kurator Oświaty oparł część swojego rozstrzygnięcie w istocie o kryterium celowości. Takie działanie Kuratora, w ocenie Sądu, nie znajduje podstaw prawnych. Zdaniem składu orzekającego, w opinii zaskarżonej do Sądu, Łódzki Kurator Oświaty nie wskazał ustawowych podstaw swojego stanowiska.
Kurator nie wykazał sprzeczności zaproponowanego przez Miasto Łódź projektu sieci szkół z przepisami odnoszącymi się do nowego ustroju szkolnego. Organ w sposób dość ogólny powołał się na występującą lub mogącą wystąpić dwuzmianowość w wskazanych Szkołach Podstawowych jednak z oceny tej nie wynika, w jaki sposób wpłynie to lub może wpłynąć na możliwość /brak możliwości/ realizacji w tych szkołach obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, jak również, czy doszło w ten sposób do naruszenia przez organ samorządu przepisów prawa.
Z opinii tej nie wynika również, czy Łódzki Kurator Oświaty uwzględnił podnoszoną przez Miasto Łódź okoliczność, iż dla szkół podstawowych w których występował problem dwuzmianowości, Rada Gminy w opiniowanej uchwale zaproponowała zmniejszenie obwodów, co powinno wpłynąć na zmniejszenie naboru uczniów do tych szkół.
Rada podkreśliła ponadto, że zalecenie Kuratora dotyczące przekształcenia jednego z publicznych Gimnazjów wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących w samodzielną szkołę podstawową jest nieuzasadnione z uwagi na to, że od roku szkolnego 2017/2018 usytuowana w pobliżu SP będzie pozyskiwała systematycznie dodatkowe pomieszczenia po likwidowanych klasach gimnazjalnych. Spowoduje to, zdaniem organu samorządu, znaczne zwiększenie liczby sal lekcyjnych wykorzystywanych na potrzeby uczniów szkoły podstawowej, a tym samym stworzy możliwość przyjmowania większej liczby kandydatów do klas pierwszych.
Z uwagi na lakoniczność uzasadnienia zawartego przez Łódzkiego Kuratora Oświaty w zaskarżonej opinii, co do poszczególnych zaproponowanych przez ten organ zmian projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego objętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi, brak było zdaniem Sądu możliwości stwierdzenia, czy powyższe okoliczności, zaproponowane przez Radę w uchwale w celu rozwiązania problemu dwuzmianowości we wskazanych szkołach podstawowych zostały w tej opinii wzięte pod uwagę.
Wątpliwości Sądu budzi również sposób, w jaki Łódzki Kurator Oświaty sformułował w zaskarżonej opinii warunki/zmiany, które winna uwzględnić Rada Miejska w Łodzi w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Mając na uwadze treść art. 208 ust. 5 z którego wynika, że opinia kuratora oświaty jest wiążąca, to "zaproponowana" przez Kuratora zmiana uchwały w sprawie projektu sieci szkół o treści: "przekształcić w samodzielne szkoły podstawowe"(...), powoduje, że to faktycznie Kurator podejmuje decyzję o przekształceniu szkoły, a nie Miasto Łódź.
Zdaniem Sądu, określenie zawarte w art. 208 ust. 4 ustawy: "zmiany które należy uwzględnić w uchwale" nie może polegać na autorytarnym narzuceniu gminie przez kuratora oświaty obowiązku przekształcenia szkoły. To należy bowiem do zadań własnych gminy, a ustawa wprost nie przyznała w tym zakresie kuratorowi dodatkowych uprawnień. Ewentualne rozwiązanie problemu dwuzmianowości, na co powołał się Kurator, nie musi odbywać się wyłącznie poprzez przekształcenie gimnazjum w szkołę podstawową, czy też włączenie gimnazjum do szkoły podstawowej. Wpływ na rozwiązanie tego problemu może mieć chociażby zmiana obwodów funkcjonujących szkół podstawowych - jednak wybór, co do sposobu realizacji zaproponowanej przez kuratora zmiany winien należeć do Gminy.
Kurator Oświaty nie może zastępować organów samorządu we wskazywaniu na sposoby wykonywania zadań oświatowych, kierując się np. efektywnością lub celowością. Gdyby tak było, to organy samorządu musiałyby konstruować uchwały nie tylko zgodne z prawem, ale także zgodne z pozaprawną oceną (np. celowościową) organu zewnętrznego. To zaś oznaczałoby podważanie fundamentalnej zasady samorządu, jaką jest zasada decentralizacji. Skoro zadania oświatowe stanowią zadania samorządu terytorialnego i to samorząd terytorialny odpowiada za ich wykonywanie, to nie ma możliwości poszerzenia nadzoru o takie kryteria jak np. celowość lub zasadność. Wobec tego, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została samodzielność w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań, to ingerencja w tę samodzielność poprzez wiążące wskazywanie na sposoby wykonywania zadań samorządowych winna być wykluczona. W tym zakresie samodzielność samorządu podlega natomiast ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).
Sąd zgodził się przy tym ze stanowiskiem Łódzkiego Kuratora Oświaty, że wskazane w uchwale włączenie jednego z gimnazjów w Łodzi w trzyletnie liceum ogólnokształcące, które miałoby rozpocząć działalność 1 września 2017 r., jest rozwiązaniem niezgodnym z prawem. Nie jest bowiem możliwe włączenie gimnazjum do szkoły, która nie posiada jeszcze aktu założycielskiego. Zgodnie z dyspozycją art. 206 ust. 6 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r., na podstawie przedłożonej uchwały nie dokonuje się przekształceń innych niż określonych w wymienionej ustawie. Ta zaś nie przewiduje włączenia gimnazjum do liceum utworzonego z przekształcenia innego gimnazjum. Zauważyć należy, iż w zakresie tego warunku Kurator oparł swoją ocenę na kryterium legalności działania organu samorządu, jak również nie narzucił sposobu dalszego procedowania, lecz zawarł propozycję możliwych rozwiązań. Przyjmując jednak, że opinia kuratora stanowi nierozłączną całość, gdyż jej charakter może być wyłącznie pozytywny lub negatywny, Sąd uznał, że powyższe pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik sprawy.
Orzeczenie nieprawomocne.
Źródło: CBOSA,
