Czy uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej stanowi inny niż określony w pkt 1 - 3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?
Powyższym pytaniem zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów i zważył co następuje.
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga spojrzenia na problem kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych nie tylko przez pryzmat dotyczących analizowanego zagadnienia przepisów prawnych, a więc art. 3 § 2 ppsa, art. 36a uso i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (bo te nie rozstrzygają sprawy jednoznacznie), ale również należy mieć na uwadze tak dobro jednostki i przysługujące jej prawo do sądu, jak również sprawność postępowania sądowego, aby nie zniweczyć sensu sądowej kontroli, bo przecież "sprawiedliwość spóźniona jest zaprzeczeniem sprawiedliwości”.
Biorąc zatem pod uwagę obowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia należy przyjąć, że wskazana przez ustawodawcę procedura konkursowa na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub placówki stanowi zamknięty ciąg czynności - zgodnie z art. 36a ust. 6 uso - organu prowadzącego szkołę publiczną lub placówkę i komisji jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz z wydaniem przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia w postaci zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu przeprowadzenia ponownego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), po wcześniejszym przedstawieniu mu przez przewodniczącego komisji wyników konkursu wraz z dokumentacją postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).
Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty i powołanego rozporządzenia wskazuje, że ustawodawca nie przewidział dla rozstrzygnięcia organu prowadzącego szkołę publiczną formy decyzji administracyjnej czy też postanowienia, co powoduje, że należało zakwalifikować to rozstrzygnięcie jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), odnośnie co do którego w literaturze przedmiotu wskazuje się,że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Doprecyzowując powyższe, wskazuje się, że "zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać będą m. in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, a także akty o charakterze indywidualnym, np. dotyczące likwidacji szkoły.
Zatem poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Oznacza to, że dwa rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu do sądu, po pierwsze zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej - do sądu administracyjnego, po drugie akt organu prowadzącego szkołę publiczną w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, jako należący do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym - do sądu pracy.
Uzasadniając powyższe stanowisko należy dodatkowo wskazać, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 kpa, bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. W art. 5 § 2 pkt 3 kpa zawarta jest legalna definicja nadająca swoiste znaczenie pojęciu organu administracji publicznej, która ma znaczenie w postępowaniu sądowym, mimo że ppsa takiej definicji nie zawiera. Do tej kategorii organów zaliczone mogą być tylko niektóre spośród jednostek organizacyjnych, spełniających określone kryteria i cechy. Komisję konkursową powołuje organ prowadzący szkołę publiczną, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu przeprowadzenia konkursu, z czego trudno wysnuć tezę o posiadaniu przez komisję charakteru organu administracji publicznej, czy to w znaczeniu ustrojowym, czy to w znaczeniu funkcjonalnym, chociaż jest to podmiot wykonujący ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej.
Należy także mieć na uwadze, że z przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, iż w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły, stanowisko to powierza organ prowadzący szkołę, a konkurs jest tylko elementem tego postępowania. Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Po otrzymaniu dokumentacji konkursu organ prowadzący szkołę wykonuje przysługujące mu uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowego przebiegu konkursu, które obejmują zatwierdzenie konkursu albo unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w § 8 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia, wśród których na pierwszym miejscu wymieniono nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego. Oznacza to, że ostatecznie o tym, czy miało miejsce nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do konkursu rozstrzyga organ prowadzący szkołę. Z przepisów tych wynika więc, że wszystkie czynności podejmowane w procesie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku nałożonego na organ prowadzący szkołę. Muszą być więc traktowane jako czynności tego organu, choć na pewnym etapie wykonywane z upoważnienia organu przez komisję konkursową. Czynności komisji konkursowej mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ to organ prowadzący szkołę w sposób wiążący decyduje o kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym co do zasadności odrzucenia oferty kandydata, poprzez zatwierdzenie konkursu albo jego unieważnienie. Przedmiotem badania przez organ prowadzący szkołę może być skierowana do kandydata przez przewodniczącego komisji konkursowej informacja o przyczynach odmowy dopuszczona do postępowania konkursowego. Pozycję komisji konkursowej wyznaczają jej zadania, które sprowadzają się do funkcji pomocniczej dla organu administracji publicznej przy wyborze określonego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.
Należy zatem uznać, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Źródło: CBOSA
