Opinia kuratora oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum nie musi zawierać uzasadnienia, jakie wymagane jest w przypadku kwalifikowanych aktów administracyjnych. Opinia ta nie jest bowiem decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których należałoby stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące uzasadniania tych aktów.
Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten, jak również żaden inny ustawy o systemie oświaty, nie określa przesłanek, warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wydając opinię, kurator oświaty obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w powiązaniu z ideą demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby określone formy działań organów administracji nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotna jest tu pozycja i kompetencje kuratora oświaty, które koncentrują się przede wszystkim wokół uprawnień koordynacyjnych i władczo - kontrolnych w stosunku do szkół. Wykonywany przez niego nadzór pedagogiczny na terenie województwa obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Kurator jest organem odpowiedzialnym w głównej mierze za jakość edukacji na tym szczeblu, posiada także szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. W myśl art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności realizuje politykę oświatową Państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową Państwa. Ważne przy tym jest, że kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Ustawa precyzuje też pojęcie "nadzoru pedagogicznego", stanowiąc, że polega on m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, etc. (art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).
Realizując zatem ustawowe zadania i kompetencje, kurator oświaty m.in. współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego, jak choćby w tym przypadku w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, opiniując połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Funkcja, jaką w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum pełni kurator oświaty, nie ma oczywiście nic wspólnego z nadzorem kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego, gdyż kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą, ale nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz prawo realizowania polityki oświatowej Państwa, a także kształtowanie i rozwój bazy materialnej szkół i placówek publicznych legitymują kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w tym zakresie. Opinia taka ma charakter autonomiczny.
Ponadto zasada Państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy również ocenić kwestię kompetencji kuratora oświaty do wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Jeżeli więc ustawa o systemie oświaty uzależnia połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora, jest to opinia suwerenna, podejmowana przez organ nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji i w tym zakresie uzasadnienie, jakie zostaje podane w opinii, bez względu na to, czy jest obszerne i szczegółowe, czy też koncentruje się tylko na założeniach programowych, przyjętych w 1999 r. podczas reformy edukacji, wyczerpuje wymagania art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty.
Opiniując bowiem sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy), których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny.
Źródło: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. I OSK 203/12
