O debatach na temat samorządności z początku lat 90., potrzebie utworzenia trzech szczebli samorządu terytorialnego i zgubnych skutkach prób recentralizacji rozmawiamy z Adamem Struzikiem, marszałkiem województwa mazowieckiego.
W okresie tworzenia się zrębów reformy administracyjnej Polskie Stronnictwo Ludowe sceptycznie odnosiło się do Programu decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego – Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne. Jakie wówczas miał Pan przemyślenia dotyczące reformy administracyjnej kraju?
Adam Struzik: Dla lat 90. XX wieku charakterystyczne były liczne debaty na temat samorządności w Polsce, w tym samorządności terytorialnej. Uczestniczyli w nich przedstawiciele różnych środowisk – od wspólnot lokalnych po zespoły naukowe i polityków. Ogromny wkład w prace nad reformą administracyjną miał prof. Michał Kulesza, jeden z twórców samorządu terytorialnego w Polsce. Problematyka ta była także przedmiotem zainteresowania Senatu RP, gdy pełniłem funkcję marszałka. Wówczas uważałem, że należy „usamorządowić” małe województwa i powołać silne regiony.
Jak wyglądały te uzgodnienia?
Adam Struzik: Od połowy dekady dyskusje stawały się coraz bardziej ożywione. Powstawały analizy, ekspertyzy i publikacje dotyczące różnych wariantów podziału terytorialnego Polski i ustroju jednostek administracyjnych, które w jego wyniku miałyby powstać. Kraje zachodnie praktykowały różne rozwiązania, które – choć nie bez problemów – sprawdzały się w codziennym funkcjonowaniu społeczeństw. Wnioski z doświadczeń zagranicznych i krajowych nie były jednak wystarczające, by jednoznacznie stwierdzić, który model ustrojowy będzie dla Polski odpowiedni. Obawy budziło również potencjalne zagrożenie związane z wywołaniem chaosu praktycznie we wszystkich działaniach społeczno-gospodarczych. Brakowało wiarygodnych szacunków dotyczących kosztów reform i funkcjonowania już zreformowanego państwa. Dlatego niektóre środowiska zachowywały ostrożność w planowaniu tak poważnych reform przeprowadzanych w tym samym czasie.
Czy była to zbytnia ostrożność? Nie wiemy i nie dowiemy się, jak potoczyłyby się losy naszego kraju, gdyby została wprowadzona inna koncepcja. Mam satysfakcję, że wprowadzone w Polsce reformy samorządowe się udały i sprawdził się obowiązujący do dzisiaj podział terytorialny. Tym bardziej że w Unii Europejskiej nasze reformy są uznawane za sukces.
A jak z perspektywy wieloletniego doświadczenia w samorządzie terytorialnym ocenia Pan wprowadzenie samorządów powiatowego i wojewódzkiego?
Adam Struzik: Reforma administracyjnego kraju miała kluczowe znaczenie dla rozwoju i kształtowania Polski. Utworzenie województw z władzą o silnym mandacie dało regionom możliwość skutecznego zarządzania potencjałem, partnerskiej współpracy międzynarodowej, pełnienia funkcji zarządczych w stosunku do regionalnych programów operacyjnych po wejściu Polski do UE, a także korzystania z instrumentów polityki unijnej. Utworzenie powiatów jako jednostek pośrednich między gminami a województwami oznaczało przede wszystkim dowartościowanie społeczności lokalnych bombardowanych licznymi reformami budzącymi wątpliwości związane z ich dalszym funkcjonowaniem. Mieszkańcy gmin zyskali z kolei możliwość załatwienia wielu spraw na poziomie lokalnym.
Czy zatem potrzebujemy trzech szczebli samorządu terytorialnego?
Adam Struzik: W polskich reformach znalazły odzwierciedlenie zasady Europejskich Kart Samorządu Lokalnego i Samorządu Regionalnego, ze szczególnym uwzględnieniem zasady subsydiarności, która odgrywa coraz większą rolę w relacjach między poszczególnymi poziomami samorządu terytorialnego. Zatem moim zdaniem uzupełnienie struktury administracyjnej o samorządy powiatowe i wojewódzkie było słuszne. To w latach 90. zostały zapoczątkowane procesy, które zadecydowały o obecnym kształcie tych samorządów. Władze regionalne zaczęły budować umiejętności efektywnego wykorzystywania potencjału i oddziaływania na rozwój społeczno-gospodarczy swojego terytorium. Władze powiatowe uczyły się pokonywania problemów przy realizacji przydzielonych im zadań. W tamtym okresie rozpoczął się proces budowania tożsamości regionalnej i powiatowej, tak ważny dla integracji społeczności wokół wspólnych celów.
Jak ocenia Pan działania, które w praktyce oznaczają recentralizację władzy publicznej i osłabienie pozycji samorządu terytorialnego? Które z nich wiążą się z największymi zagrożeniami? Jaka przyszłość czeka samorząd powiatowy? Co musiałoby się stać, by powiaty mogły realizować ideę, która znalazła się u podstaw ich reaktywacji?
Adam Struzik: Jednym z najważniejszych celów polskich reform ustrojowych lat 90. XX wieku była decentralizacja kompetencji, zadań, odpowiedzialności i finansów publicznych w ramach systemu zarządzania rozwojem kraju. Mechanizmy decentralizacji i stosowanie zasady pomocniczości mają duże znaczenie dla stabilnego i efektywnego funkcjonowania wspólnot lokalnych, regionalnych, krajowych, a także unijnych. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia ograniczanie możliwości działania samorządu terytorialnego i osłabianie jego pozycji. Coraz intensywniejsze działania związane z łamaniem Konstytucji i prowadzące do (re-)centralizacji władzy publicznej uważam za niedopuszczalne.
Co dokładnie ma Pan na myśli?
Adam Struzik: Alarmująca jest skala wprowadzanych zmian ustawowych ograniczających kompetencje lub odbierających zadania samorządom. W przypadku regionów jako przykłady niech posłużą przejęcie przez ministra ochrony środowiska kontroli nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz zarządzanie ich finansami; przejęcie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie” zarządzania kluczowymi sprawami dla rolnictwa, połączone z likwidacją wojewódzkich zarządów melioracji i urządzeń wodnych czy przejęcie przez ministra rolnictwa zadań związanych z modernizacją terenów wiejskich i rolnictwa, połączone z odebraniem samorządom wojewódzkim ośrodków doradztwa rolniczego. Największe zagrożenie jest związane z sytuacją finansową samorządów. Przerzuca się na nie koszty tak ważnych usług publicznych, jak edukacja i opieka zdrowotna, nie zapewniając odpowiednich środków finansowych, co ewidentnie stanowi naruszenie zasady subsydiarności. Niestabilność systemu podatkowego i brak rekompensat prowadzi do zwiększania opłat lokalnych i wyprzedaży majątku. W strukturze dochodów spada udział dochodów własnych i subwencji, rośnie zaś udział pierwotnie najmniejszych dotacji. Utrzymanie tych tendencji będzie zagrażać w dłuższym okresie stabilności finansów samorządowych.
Jak temu zaradzić?
Adam Struzik: Kontynuacja działań (re-)centralizacyjnych osłabiających szczególnie samorządy województw będzie przynosić negatywne skutki także samorządom powiatowym i w mniejszym stopniu samorządom gmin. Silne samorządy wojewódzkie to silne samorządy powiatowe, wpisujące się w sprawny system zarządzania państwem. Dziś należy wrócić do solidnych analiz dotyczących stanu funkcjonowania samorządów i ich relacji z władzą centralną. Analizy te powinny zaowocować wnioskami dotyczącymi warunków zatrzymania tendencji (re-)centralizacyjnych i powrotu do procesu dalszej decentralizacji, ze wskazaniem kolejnych zakresów kompetencji administracji rządowej – do przeniesienia na samorząd wraz z finansowaniem. Jestem przekonany, że samorząd, również powiatowy, obroni się, ponieważ jest potrzebny mieszkańcom naszego kraju.
Adam Struzik – senator II, III i IV kadencji (1991–2001), marszałek Senatu III kadencji (1993–1997), od 2001 roku marszałek województwa mazowieckiego, od 2015 roku wiceprezes Polskiego Stronnictwa Ludowego, najdłużej urzędujący marszałek województwa w Polsce.
