O ubezpieczeniach gospodarczych w działalności samorządu terytorialnego, granicach ubezpieczalności JST oraz postępowaniach sądowych i przedsądowych z ich udziałem rozmawialiśmy z dr. hab. Dariuszem Fuchsem, prof. ucz. i  dr. hab. Łukaszem Żarnowcem, prof. ucz. z Instytutu Nauk Prawnych Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. 

Wadliwa regulacja rynków finansowych czy konflikty polityczne i militarne – to tylko wybrane problemy, które nie tylko stają przed uczestnikami międzynarodowego obrotu ubezpieczeniowego, ale i mają wpływ na rynek krajowy. Dotyczy to również tych sytuacji, w których stronami stosunku ubezpieczeniowego stają się podmioty publicznoprawne, w tym JST. Co to oznacza w praktyce?

Dr hab. Dariusz Fuchs, prof. ucz.: Po pierwsze oznacza konieczność analizy regulacji nie tylko prawa wewnętrznego, ale także zmieniających się bardzo dynamicznie uregulowań prawa międzynarodowego. Po drugie ze względu na fakt wykorzystania w obrocie międzynarodowym wzorców umownych, w tym: wzorców ubezpieczeniowych, to również ta sfera powinna być objęta percepcją jednostek samorządu terytorialnego. Po trzecie wszystkie te czynniki wpływają także na praktykę orzeczniczą sądów powszechnych, a także Krajowej Izby Odwoławczej w zakresie zagadnień objętych sferą prawa zamówień publicznych, a przecież coraz częściej w zamówieniach publicznych ogłaszanych przez jednostki samorządu terytorialnego biorą udział podmioty pochodzące z UE, a także spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Jakie ryzyka najczęściej występują w działalności JST? Czy można mówić o granicach ubezpieczalności samorządu terytorialnego? W jakich sytuacjach? Jaka jest zdolność ubezpieczeniowa samorządowych osób prawnych?

Dr hab. Dariusz Fuchs, prof. ucz.: Oczywiście, ponieważ JST są podmiotami prawa cywilnego, posiadają poprzez art. 805 kc zdolność ubezpieczeniową,  a granice ubezpieczalności wyznaczają dwa czynniki. Z jednej strony są to przepisy prawa, jak na przykład regulacja art. 821 kc, który stanowi, że ubezpieczeniem majątkowym można objąć tylko ryzyko kwantyfikowalne w pieniądzu i przede wszystkim zgodne z prawem (koncepcja interesu ubezpieczeniowego), a z drugiej – czynniki ekonomiczno-społeczne, gdzie określone ryzyka są albo nieubezpieczalne, albo też ryzyko ich wystąpienia jest marginalne w działalności samorządowych podmiotów, jak np. przy ryzyku związanym z kredytami eksportowymi. Granicą też właśnie w sensie ekonomicznym będzie  relacja składki ubezpieczeniowej do sumy ubezpieczenia, bo to także, w zakresie ubezpieczeń dobrowolnych, będzie wpływać na rachunek ekonomiczny dokonywany przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym ubezpieczeniu.

W jaki sposób samorząd terytorialny może zabezpieczyć się przed ponoszeniem negatywnych konsekwencji ryzyk, na które jest narażony?

Dr hab. Dariusz Fuchs, prof. ucz.: Ubezpieczenie jest naturalnym sposobem zabezpieczenia się przed materializacją ryzyk, z jakimi jednostki samorządowe się stykają, ale także ma znaczenie osobiście dla np. ich pracowników  w zakresie ubezpieczeń osobowych (NNW czy też ubezpieczeń na życie). Rzecz jasna to nie jedyny sposób realizujący troskę o interesy jednostek samorządowych, bo niewątpliwie do nich też wypada zaliczyć prawidłową redakcję kontraktów, wprowadzanie należycie zredagowanych postanowień o karach umownych czy też roztropne korzystanie z klauzul mediacyjnych lub arbitrażowych.

Jakie umowy może zawrzeć samorząd terytorialny? Czym różnią się te umowy? Jaki jest tryb zawierania tych umów i jakie problemy towarzyszą im najczęściej?

Dr hab. Łukasz Żarnowiec, prof. ucz.: Jednostki samorządu terytorialnego posiadają tzw. zdolność ubezpieczeniową, co oznacza, że mogą zawierać wszelkie umowy ubezpieczenia, w tym na rzecz osób trzecich. Z punktu widzenia ryzyk związanych z funkcjonowaniem samorządowych osób prawnych na uwagę zasługują w szczególności umowy ubezpieczenia mienia, ale też umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej czy – na razie jeszcze stosunkowo rzadko spotykane w przypadku tej kategorii podmiotów – chociaż ze wszech miar godne uwagi ze względu na ryzyko odpowiedzialności, na jakie narażeni są ich funkcjonariusze: ubezpieczenia D&O (ang. Directors and Officers). Każdy ze wskazanych rodzajów umów jest odpowiedzią na odmienną kategorię ryzyk towarzyszących działalności samorządowych osób prawnych.

Specyfika zawierania umów ubezpieczenia przez jednostki samorządu terytorialnego determinowana jest z faktem, że pokrycie składki ubezpieczeniowej wiąże się w tym wypadku z dysponowaniem środkami publicznymi. Ze względu na przesłankę natury podmiotowej umowy te podlegają reżimowi przepisów Prawa zamówień publicznych, ilekroć spełniają określone jej przepisami kryterium wartościowe. W przypadku umów o wartości niższej niż przewidziany tą ustawą próg do głosu dochodzą natomiast ogólne normy kodeksu cywilnego regulujące zawarcie umowy, jednakże przy uwzględnieniu szczególnych uwarunkowań wynikających z przepisów ustawy o finansach publicznych. Oznacz to nakaz kierowania się obowiązującymi daną jednostkę planami finansowymi oraz zasadami celowości i oszczędności, zakładającymi minimalizację kosztów związanych z realizacją danego zadania oraz efektywności i skuteczności. Z punktu widzenia realizacji wspomnianych zasad kluczową rolę odgrywa właściwy dobór kontrahentów do zawieranych przez daną jednostkę umów. Musi on się odbywać przy uwzględnieniu wnikliwego porównania proponowanych przez nich warunków ubezpieczenia z punktu widzenia potrzeb jednostki, których zaspokojeniu uzyskanie ochrony ubezpieczeniowej ma w danym wypadku służyć.

Kiedy możemy mówić o podwójnym i wielokrotnym ubezpieczeniu w kontekście uprawnień jednostek samorządu terytorialnego? Co to oznacza w praktyce? Jakie niesie to wyzwania?

Dr hab. Łukasz Żarnowiec, prof. ucz.: Z zasygnalizowanymi powyżej regułami koresponduje problem podwójnego czy też wielokrotnego ubezpieczenia, pod którym to pojęciem rozumiemy objęcie danego ryzyka ochroną wynikającą z większej liczby stosunków ubezpieczenia nawiązanych z więcej niż jednym ubezpieczycielem na sumy, które łącznie przewyższają wartość ubezpieczeniową danego przedmiotu. Rozwiązanie takie z perspektywy ubezpieczającego nie niesie za sobą wymiernych korzyści z wyjątkiem może ograniczenia ryzyka negatywnych skutków upadłości wybranego ubezpieczyciela przy równoczesnym zwiększeniu kosztów ochrony ubezpieczeniowej. Z pewnością nie daje się ono pogodzić z zasadami celowości i oszczędności, które w świetle ustawy o finansach publicznych powinny stanowić istotny wyznacznik dla działań podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego przy dysponowaniu środkami publicznymi, w tym tych, które zmierzają do zagwarantowania sobie skutecznej i efektywnej ochrony ubezpieczeniowej.

Na ile samorząd terytorialny radzi sobie z likwidacją szkód? Czym różni się przedsądowe i sądowe postępowanie ubezpieczeniowe z udziałem JST od innych postępowań w zakresie ubezpieczeń gospodarczych?

Dr hab. Łukasz Żarnowiec, prof. ucz.: Z doświadczenia czerpanego z obsługi prawnej na rzecz jednostek samorządu terytorialnego wiemy, że podmioty te nie zawsze radzą sobie z procedurą zmierzającą do likwidacji szkód objętych ochroną ubezpieczeniową. Często spotykana obawa przed rezygnacją z dochodzenia spornej należności w jakiejkolwiek części skutkuje tym, że sprawy ze stosunku ubezpieczenia w takiej konfiguracji podmiotowej zbyt szybko bądź wręcz zupełnie niepotrzebnie trafiają na drogę procesu sądowego. Tymczasem niejednokrotnie rozwiązaniem zdecydowanie bardziej efektywnym i korzystniejszym z punktu widzenia rzeczywistych interesów jednostki byłoby dążenie do wypracowania rozwiązania ugodowego, czy to w drodze bezpośrednich negocjacji podejmowanych w ramach ubezpieczeniowego postępowania likwidacyjnego, czy to w ramach mediacji cywilnej, za czym przemawia dyspozycja art. 54a ustawy o finansach publicznych.

Przedsądowe oraz sądowe postępowanie ubezpieczeniowe z udziałem JST swoim tokiem czy kształtem regulacji prawnej nie różni się niczym od analogicznego postępowania prowadzonego z udziałem innych kategorii podmiotów. O jego specyfice przesądzają natomiast uwarunkowania związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych. Wymagają one przeprowadzenia każdorazowej oceny bilansu korzyści i kosztów planowanego postępowania sądowego albo arbitrażowego przez pryzmat jego prawdopodobnego wyniku oraz jej porównania z analogiczną oceną przeprowadzoną w odniesieniu do możliwej do wynegocjowania ugody. Niejednokrotnie jej zawarcie będzie w wyższym stopniu realizowało zasady celowości, oszczędności, efektywności i skuteczności niż prowadzenie kosztownego, długotrwałego procesu sądowego obarczonego ryzykiem niepewności rozstrzygnięcia. Dlatego warto zachęcać pełnomocników jednostek samorządu terytorialnego do bardziej aktywnego poszukiwania ochrony prawnej w zakresie roszczeń ubezpieczeniowych na drodze alternatywnych metod rozwiązywania sporów, a także bardziej życzliwego podejścia do możliwości ugodowych pojawiających się w trakcie ewentualnego procesu sądowego czy postępowania arbitrażowego.

Ubezpieczenia gospodarcze są sferą, w której bardzo wyraźnie dochodzi do przenikania się norm prawa wewnętrznego (krajowego) i międzynarodowego, w tym unijnego. Jak rozstrzygać kolizje w przypadku ubezpieczeń transgranicznych? Jakie rozwiązania mogą i powinny stanowić inspirację dla polskiego porządku prawnego? Jakie wyzwania stoją przed polskim ustawodawcą?

Dr hab. Dariusz Fuchs, prof. ucz.: Przede wszystkim należy postulować koherentną analizę, a w konsekwencji: legislację w zakresie zarówno transgranicznych norm dotyczących jurysdykcji sądowej w sprawach ubezpieczeniowych, ale także norm kolizyjnych, decydujących o prawie właściwym dla umowy ubezpieczenia. Wbrew relatywnej mnogości takich rozwiązań, przede wszystkim w prawie UE, nie jest to system do końca spójny i zrozumiały dla adresatów. Zarazem prawodawca krajowy musi zważać na należytą implementację tych norm, tak aby nie  narażać się na zarzut wadliwego wdrażania prawa europejskiego albo chybioną inspirację dla praktyki. Jednym słowem JST nie mogą abstrahować od takich norm, które dotyczą obrotu międzynarodowego, a ubezpieczeń transgranicznych w szczególności, o czym sporo piszemy w książce.

Właśnie - na początku roku na rynku wydawniczym pojawiła się monografia „Ubezpieczenia gospodarcze w działalności samorządu terytorialnego”, której panowie profesorowie są współautorami. Jest to syntetyczna prezentacja instytucji i regulacji prawa ubezpieczeń prywatnych. Kto i dlaczego powinien sięgnąć po tę pozycję?

Dr hab. Dariusz Fuchs, prof. ucz.: Jest to książka adresowana w pierwszym rzędzie do pracowników JST, obsługi prawnej,  przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości. Jednak dzięki syntetycznemu wykładowi reguł ogólnych prawa ubezpieczeniowego może być wykorzystywana w pracy dydaktycznej, jak i naukowej.

Książka stanowi naszym zdaniem cenne kompendium wiedzy ubezpieczeniowej także dla praktyków ubezpieczeniowych, w szczególności: brokerów i pracowników zakładów ubezpieczeń na co dzień ubezpieczających ryzyka samorządowe.

Dr hab. Dariusz Fuchs, profesor uczelni w Katedrze Prawa Cywilnego i Prawa Prywatnego Międzynarodowego Instytutu Nauk Prawnych UKSW, mediator i arbiter krajowy i międzynarodowy, radca prawny, właściciel Kancelarii Radcy Prawnego Dariusza Fuchsa z siedzibą w Katowicach.

Dr hab. Łukasz Żarnowiec, profesor uczelni w Katedrze Prawa Cywilnego i Prawa Prywatnego Międzynarodowego Instytutu Nauk Prawnych UKSW, radca prawny, wspólnik-komplementariusz w Kancelarii Radców Prawnych i Adwokata PREMIUM Oleszek, Żarnowiec, Harat Sp.k.