Trybunał Konstytucyjny nakazał poprawienie sytemu wyrównawczego dochodów samorządów (na razie wojewódzkich), w terminie do listopada 2015 roku. Rozwiązać ten problem nie będzie łatwo, tym bardziej, że pojawiły się już dwa projekty nowelizacji przepisów. Dwa pomysły bardzo od siebie różne.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z marca tego roku uznał, że przepisy dotyczące „janosikowego” w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych są niekonstytucyjne. Oznaczało to konieczność stworzenia nowych przepisów regulujących system równoważący przed listopadem 2015 roku.

 Z wyroku Trybunału można wyciągnąć wniosek, że przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie systemu wyrównawczego winny uwzględniać następujące warunki:

1. nie powinny nadmiernie ograniczać praw do dochodów płatników oraz prawa do samodzielnego decydowania o sposobie i kierunkach wydatkowania środków pieniężnych na realizację zadań własnych,
2. część regionalną subwencji ogólnej dla województw powinny otrzymywać samorządy wojewódzkie rzeczywiście potrzebujące wsparcia finansowego, a wpłat dokonywać powinny samorządy rzeczywiście bogatsze,
3. wyznaczanie województw zobowiązanych do dokonywania wpłat korekcyjno - wyrównawczych powinno się odbywać w oparciu o możliwie najbardziej aktualną ocenę potencjału dochodowego tych podmiotów,
4. nie powinno dochodzić do nieuzasadnionych transferów budżetowych, czyli sytuacji, w której te same samorządy są jednocześnie płatnikami i beneficjentami systemu korekcyjno –wyrównawczego,
5. instytucja wpłat korekcyjno - wyrównawczych powinna być instytucją korekcyjną, uzupełniającą, a nie zastępującą ukształtowany przez Konstytucję system wyposażania samorządów w dochody oraz przejściową.

Zmiany proponowane przez resort i samorząd Mazowsza

Podstawowe elementy projektu przygotowanego przez resort finansów:

1. wprowadzenie progu ograniczającego wysokość wpłat województw do 35 proc. dochodów podatkowych stanowiących podstawę do wyliczenia wpłat;
2. możliwość obniżenia wpłat województw w trakcie roku budżetowego, w przypadku znacznie niższych dochodów podatkowych;
3. podwyższenie progów dochodowych, których przekroczenie powoduje powstanie obowiązku wpłat oraz zmniejszenie nadwyżki przeznaczonej na wpłaty;
4. zagwarantowanie, że w wyniku dokonania wpłaty nie nastąpi spadek dochodów województw poniżej 125 proc. średnich dochodów podatkowych;
5. ograniczenia listy województw korzystających z części regionalnej subwencji do tych, których dochody podatkowe, powiększone o subwencję wyrównawczą będą niższe od 125 proc. średnich dochodów podatkowych w kraju;
6. utworzenie w latach 2015-2016 rezerwy celowej w budżecie państwa przeznaczonej na dotacje celowe dla województw na dofinasowanie budowy i przebudowy dróg wojewódzkich, dla których zarządcą jest zarząd województwa (w celu zagwarantowania, że na nowych rozwiązaniach żadne województwo nie straci, w stosunku do dochodów, jakie uzyskałoby na podstawie przepisów dotychczasowych).

Główne założenia projektu przegotowanego przez Województwo mazowieckie:

1. doprecyzowano przepisy, tak, aby wpłaty do budżetu państwa stanowiły korektę dochodów jednostki samorządu terytorialnego (ujmowałoby się je po stronie dochodów ze znakiem minus);
2. proponuje się dookreślenie, iż w stosunku do województw kwoty wpłat wynikające z ustawy budżetowej doznają ograniczenia w warunkach i na zasadach określonych w ustawie o dochodach jst. Wszystkie współczynniki będące podstawą działania systemu wpłat na janosikowe zostały obniżone o połowę, tj. do poziomu, który pozwoli pozostawić w budżetach województw zobowiązanych do wpłaty część wypracowanych dochodów, niezbędnych dla realizacji zadań własnych (szczegółowe rozwiązania poniżej);
3. proponuje się utworzenie państwowego funduszu celowego w formie rachunku bankowego, o nazwie „Wojewódzki Fundusz Solidarnościowy". Przychody Funduszu pochodzić mają z 5 proc. wpłat dokonanych przez województwa w danym roku budżetowym oraz odsetki od tych środków.  Środki Funduszu mają być przeznaczone na pokrycie niedoboru wynikającego z ujemnej różnicy pomiędzy sumą wpłat dokonanych przez województwa w danym roku budżetowym a zapisaną w ustawie budżetowej częścią regionalną subwencji ogólnej dla województw;
4. obniżono wysokość części regionalnej subwencji ogólnej podlegającej podziałowi na województwa. Według projektu, podziałowi podlegać będzie 95 proc. wpłaty dokonanej przez województwa zobowiązane do wpłaty (5 proc. wpłaty będzie przekazywane na Wojewódzki Fundusz Solidarnościowy);
5. podział środków w ramach części regionalnej subwencji ogólnej miałby się odbywać według tego samego kryterium, co ustalanie płatników, czyli na podstawie osiąganych dochodów podatkowych, co pozwoliłoby uniknąć sytuacji, w której ten sam samorząd jest jednocześnie województwem uprawnionym do otrzymania tej części subwencji ogólnej (biedniejszym) i zobowiązanym do wpłaty (bogatszym). Wyznaczenie beneficjentów tej części subwencji następowałoby przy pomocy wskaźników określających odpowiednio poziom dochodów podatkowych na jednego mieszkańca województwa i jednego mieszkańca kraju, skorygowanych o kwoty części wyrównawczej subwencji ogólnej dla województw zaplanowane w ustawie budżetowej dla danego roku budżetowego;
6. obniża się wysokość wpłaty dokonywanej przez województwa, w obu przedziałach Wr: 110 - 170 proc. powyżej wskaźnika Wwr oraz powyżej 170 proc. wskaźnika Wwr. W konsekwencji województwa będą zobowiązane do wpłaty w wysokości odpowiednio 40 proc. nadwyżki wskaźnika Wr (dotychczas aż 80 proc.) ponad 110 proc. wskaźnika Wwr i 24 proc. wskaźnika Wwr ( dotychczas 48 proc.), powiększoną o 47,50 proc. nadwyżki wskaźnika Wr ponad 170 proc. wskaźnika Wwr ( dotychczas o 95 proc. wskaźnika Wwr).
7. wprowadza się ograniczenie wysokości wpłaty województwa do budżetu państwa, do wysokości 25 proc. dochodów podatkowych województwa osiągniętych w roku budżetowym, w którym dokonywana jest wpłata
8. proponuje się odejście od mechanizmu dokonywania wpłat w równych ratach miesięcznych;
9. uchyla się przepis, który znosił konstytucyjnie gwarantowane pojęcie subwencji należnej oraz przewidywał pobranie wpłaty na część regionalną subwencji ogólnej dla województw w wysokości wyższej od należnej;
10. proponuje się zmianę definicji ustawowej dochodów bieżących jednostki samorządu terytorialnego, zawartej w ustawie o finansach publicznych (przez dochody bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi, pomniejszone o wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na zwiększenie części subwencji ogólnej, określone w odrębnych ustawach);
11. wejście w życie proponowanych zmian spowodowałby obniżenie kwoty wpłat dokonywanych przez województwa, co oznacza, że województwa uprawnione do otrzymania części regionalnej subwencji ogólnej nie będą mogły otrzymać środków finansowych w kwotach dotychczasowych. Proponuje się, zatem, aby w okresie przejściowym, pozwalającym na dostosowanie planów finansowych i harmonogramów zamierzeń inwestycyjnych, tj. w latach 2015 - 2017, różnicę w wysokości części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, obliczoną według dotychczasowych zasad, w stosunku do nowych zasad, zminimalizować poprzez utworzenie na ten przejściowy okres, części korygującej subwencji ogólnej z budżetu państwa. Wyrównywanie różnicy następowałoby w kolejnych latach w sposób malejący;
12. proponuje się wprowadzenie szczególnych regulacji przejściowych - w odniesieniu do okresu, gdy domniemanie konstytucyjności było już obalone.

Skutki zmian proponowanych przez Mazowsze

Jak wynika z analiz Województwa mazowieckiego, ministerialny projekt proponuje kosmetyczną zmianę finansową, która oznacza ulgę netto w wysokości około 100 mln zł. Tymczasem, jak szacują samorządowcy z Mazowsza, tylko w tym roku dziura spowodowana niedoborem wpływów podatkowych przy jednoczesnym obciążeniu „janosikowym” to około 250 mln zł.

Gdyby przyjęto rozwiązania proponowane przez Mazowsze, najbogatsze województwa pozostają najbogatszymi, przy czym w istotnym stopniu zmniejszają się różnice pomiędzy poszczególnymi województwami.

Skutki finansowe projektu przygotowanego przez Województwo mazowieckie dla budżetu państwa wyniosą łącznie ok. 472 mln zł, w tym:

• w 2015 roku: 231 mln zł, stanowiące 75 proc. sumy ujemnych różnic pomiędzy efektami finansowymi netto projektowanego systemu korekcyjno ­ wyrównawczego a efektami finansowymi netto obecnie funkcjonującego sytemu;
• w 2016 roku: 155 mln zł, stanowiące 50 proc. sumy ujemnych różnic pomiędzy efektami finansowymi netto projektowanego systemu korekcyjno­ wyrównawczego a efektami finansowymi netto obecnie funkcjonującego sytemu;
• w 2017 roku: 86 mln zł, stanowiące 25 proc. sumy ujemnych różnic pomiędzy efektami finansowymi netto projektowanego systemu korekcyjno- wyrównawczego a efektami finansowymi netto obecnie funkcjonującego sytemu.

 O powiatach i gminach ani słowa

Obydwa projekty dotyczą zmian wyłączne systemu wojewódzkiego i to tylko w latach 2015-2016. Ale zapewne za chwile pojawi się także potrzeba korekt także w stosunku do powiatów i gmin. Przedstawicie tych kategorii samorządów już szykują wnioski do Trybunału Konstytucyjnego, wskazując, że obecny system jest dla nich krzywdzący.

Zauważyć trzeba, że te zmiany to tylko przygrywka do jakże potrzebnej gruntownej korekty zasad kształtowania dochodów jednostek samorządów terytorialnych. Prędzej czy później musi to nastąpić. Oby prędzej.

Marek Wójcik