NSA: Dokumenty służące swobodnej dyskusji nad danym zagadnieniem wewnątrz struktury urzędu, nie mogą być traktowane jako dokumenty urzędowe podlegające udostępnieniu na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny wyjaśnił szereg pojęć związanych z problematyką dostępu do informacji publicznej. Wydany wyrok zapadł w sprawie, w której strony postępowania pozostawały w sporze co do natury pewnych analiz wytworzonych w urzędzie miasta. Chodzi o opracowanie dotyczące analizy zarządczej w jednej ze spółek komunalnych. Nieudostępnienie żądanej informacji przez prezydenta pociągnęło za sobą skargę na jego bezczynność, którą sąd niższego szczebla uznał za zasadną.

Co się dzieje w urzędzie - zostaje w urzędzie?

Organ pozostał jednak przy swoim stanowisku. Twierdził, że dokument, którego dotyczy spór, nie powstał w wyniku oficjalnego postępowania, a jego funkcje nie służą bezpośrednio realizowanym przez urząd zadaniom. Jak wynika bowiem z ustaleń, opracowanie które miało być udostępnione wnioskodawcy, nie zostało przygotowane przez zatrudnionego w urzędzie audytora i nie stanowiło oficjalnego stanowiska którejkolwiek z komórek organizacyjnych organu. Jedyną funkcją tego pisma było umożliwienie prezydentowi miasta uzyskania dodatkowej wiedzy i informacji w sprawach dotyczących wewnętrznej działalności pewnej spółki. Mając to na uwadze, zdaniem prezydenta, żądany dokument nie stanowił informacji publicznej i nie podlegał udostępnieniu, a - nawet jeśli - jego znaczenie z perspektywy wnioskodawcy byłoby marginalne. Chodzi bowiem tylko o niezweryfikowaną przez uprawnionego audytora informację, a właściwie - nieformalną, roboczą ocenę przygotowaną na potrzebę chwili.

Dwa pojęcia, od których wiele zależy

W następstwie złożonych przez obie strony sporu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w dużej mierze zgodził się ze stanowiskiem opisanym wyżej. Powołując się na stanowisko doktryny, przyznał że należy odróżnić od siebie dwa pojęcia - dokumentu urzędowego i dokumentu wewnętrznego. I tak:

• dokumentem urzędowym nazywamy każdy dokument mający jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli czy wiedzy - tzn. przedstawia ugruntowane stanowisko w danej sprawie;
• dokumentem wewnętrznym nazywamy nieoficjalny dokument służący wewnętrznej dyskusji nad określonym problemem i zajmowaniu wstępnych stanowisk w swobodnej formie.

Gdyby absolutnie każda informacja wytwarzana w ramach działalności danego organu miała stanowić informację publiczną, praca nad danym tematem byłaby zdecydowanie trudniejsza. Uczestnicy dyskusji czy wymiany korespondencji mogliby obawiać się negatywnych opinii do ich upublicznianych stanowisk, co nie ma miejsca, gdy wstępne prace odbywają się tylko w zaufanym gronie, wewnątrz urzędu. Jak podaje NSA, przyjęcie że cały obieg informacji w obrębie organu stanowi informację publiczną, doprowadziłoby do absurdu mającego postać "totalnej kontroli", krępującej działalność organu. O ile prawo pozwala na spore uprawnienia w zakresie żądania dostępu do informacji publicznej, a także bardzo często staje po stronie wnioskodawców, przyporządkowywanie różnych rodzajów informacji do pojęcia "informacja publiczna" wymaga umiaru. Nie każdy przejaw działalności organu taką informacją jest.

Wyrok NSA z 15 października 2025 r. (sygn. III OSK 557/25)

Źródło: CBOSA