Wojewoda: Przepisy statutu jednostki organizacyjnej takiej, jak prowadzony przez powiat dom dziecka, nie mogą wymieniać aktów prawnych wyższego rzędu, na podstawie których dana jednostka działa. Stwarza to bowiem ryzyko pominięcia innego aktu prawnego, w oparciu o który jednostka funkcjonuje, co prowadzi do systemowej sprzeczności, a ponadto narusza zasadę hierarchiczności źródeł prawa.
Statut nie zastąpi ustawy
Wojewoda Śląski w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym przyjrzał się przyjętej przez radę powiatu uchwale nadającej statut prowadzonej przez ten powiat placówce. Funkcjonowanie domu dziecka miało opierać się nie tylko na statucie, lecz także na przepisach aktów prawnych wyższego rzędu, co jest naturalnym porządkiem rzeczy. Ustawy takie, jak ustawa o pomocy społecznej czy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, regulują podstawy funkcjonowania takich placówek, zaś statuty pokrywają tylko tę część zasad ich funkcjonowania, na uregulowanie której ustawy pozwalają. Rada powiatu, tworząc uchwałę, skorzystała z upoważnienia do jego określenia, wynikającego z art. 11 ust. 2 i 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, znajdującej zastosowanie w odniesieniu do powiatowych jednostek budżetowych.
Z przywołanych powyżej przepisów, oprócz samego upoważnienia, wynika także minimalny zakres spraw, jakie podlegają uregulowaniu w przepisach statutu. W ten sposób, statut musi zawierać, oprócz wskazania nazwy i siedziby jednostki budżetowej, również przedmiot jej działalności. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zatem zobowiązany do uwzględnienia wszystkich elementów, które kształtują treść statutu, gdyż tylko to gwarantuje prawidłowe wykonanie zadania nałożonego ustawą. Zgodnie z ogólnymi zasadami ustrojowymi i odnoszącymi się do podstaw tworzenia prawa, przepisy - także statutu - mają być precyzyjne, czytelne i zrozumiałe dla swoich adresatów, przekazując im treść w sposób wyczerpujący.
Nadgorliwość prowadzi do nieuchronnych błędów
Wyczerpujące uregulowanie przepisów znajdujących zastosowanie w przypadku danej jednostki budżetowej dotyczy jednak tylko tego, do czego upoważnił ustawodawca. Niezależnie od rodzaju tworzonego aktu prawnego, każdorazowo obowiązuje zasada hierarchiczności źródeł prawa, która nie pozwala na to, by statuty czy innego rodzaju źródła prawa na szczeblu lokalnym, wchodziły w materię regulowaną przez te akty, którym Konstytucja przyznała pozycję wyższą (jak ustawy). W opisywanym przypadku złamanie tej zasady nastąpiło poprzez wymienienie przez organ ustaw, których przepisy regulują działalność domu dziecka. Zgodnie z jedną z części statutu, oprócz przepisów lokalnych, jednostka miałaby funkcjonować na podstawie m.in. ustawy o pomocy społecznej, ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o finansach publicznych czy ustawy o pracownikach samorządowych. Z pozoru obszerne wyliczenie nie pokryło jednak całości źródeł prawa, które znajdują zastosowanie w takim przypadku. Zabrakło chociażby kodeksu cywilnego czy kodeksu pracy. Oznacza to, że w treści statutu popełniono błąd. Tworząc zamknięty katalog obowiązujących źródeł prawa, poniekąd wyłączono obowiązywanie kluczowych ustaw, które zastosowanie z pewnością znajdują.
Właśnie z tego powodu, w celu unikania podobnych błędów, podnosi się, że organ samorządu nie ma prawa wkraczać w materię dotyczącą aktów prawnych wyższego rzędu i stanowić o obowiązywaniu czy nieobowiązywaniu źródeł prawa, które obowiązują niezależnie od uznania takiego organu czy jego jednostki budżetowej. Czy bowiem nieumieszczenie kodeksu cywilnego w wykazie ustaw kształtujących założenia prawne takiej jednostki sprawi, że konieczne będzie zaproponowanie alternatywnego prawa cywilnego?
Gdzie kończy się upoważnienie, zaczyna się łamanie zasad
Próba decydowania w drodze uchwały o tym, jakie akty prawne wyższego rzędu mają obowiązywać, jest zatem nie tylko złamaniem zakresu upoważnienia ustawowego, lecz także naruszeniem hierarchii obowiązującej w państwowym systemie prawnym. Jest to naruszenie nietolerowane, skutkujące każdorazowo stwierdzeniem przynajmniej częściowej nieważności uchwały, w której takie zapisy zostały zamieszczone. Tak stało się również w tym przypadku. Tym samym konkluzja wydaje się prosta - nie dywaguje się o stosowaniu aktów prawnych, które obowiązują niezależnie od woli i inicjatywy któregokolwiek organu samorządu. Podobnie jak nie wykracza się poza obszar upoważnienia ustawowego. Pełne i wyczerpujące uregulowanie danych spraw następuje bowiem wyłącznie w jego granicach.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 27 czerwca 2025 r. (sygn. NPII.4131.1.411.2025)
