Wybuch II wojny światowej i okupacja terenu Polski przez Rzeszę Niemiecką i Związek Radziecki spowodowały wprowadzenie na okupowanych terenach podziału administracyjnego obowiązującego w państwach je okupujących.

Po zakończeniu wojny początkowo przywrócono część uregulowań z czasów II Rzeczypospolitej, co było podyktowane względami praktycznymi. Później jednak, naśladując wzorce radzieckie, samorząd terytorialny został zlikwidowany, a zastąpiła go hierarchiczna konstrukcja rad narodowych.

PKWN i Manifest Lipcowy

Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego formalnie powołany ustawą z 21 lipca 1944 r. o utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (DzU z 1944 r. nr 1, poz. 1) reaktywował samorząd terytorialny. PKWN w Manifeście Lipcowym odrzucił konstytucję kwietniową, uznając za obowiązującą konstytucję marcową: Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego jako legalną tymczasową władzę wykonawczą dla kierowania walką wyzwoleńczą narodu, zdobycia niepodległości i odbudowy państwowości polskiej. Krajowa Rada Narodowa i Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego działają na podstawie konstytucji z 17 marca 1921 roku, jedynie obowiązującej konstytucji legalnej, uchwalonej prawnie. Podstawowe założenia konstytucji z 17 marca 1921 roku obowiązywać będą aż do zwołania wybranego w głosowaniu powszechnym, bezpośrednim, równym, tajnym i stosunkowym Sejmu Ustawodawczego, który uchwali, jako wyraziciel woli narodu, nową konstytucję.

W myśl manifestu ani chwili na ziemi polskiej, uwolnionej od najazdu niemieckiego, nie mogła działać żadna inna administracja prócz polskiej. Także zgodnie z jego brzmieniem Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego sprawuje władzę poprzez Wojewódzkie, Powiatowe, Miejskie i Gminne Rady Narodowe i przez upełnomocnionych swych przedstawicieli. Tam, gdzie Rady Narodowe nie istnieją, demokratyczne organizacje obowiązane są natychmiast powołać je do życia, włączając w ich skład cieszących się zaufaniem ludności Polaków-patriotów, niezależnie od ich poglądów politycznych. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego nakazuje natychmiastowe rozwiązanie organów administracji okupantów. 

Dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 21 sierpnia 1944 r. o trybie powołania władz administracji ogólnej I-szej i II-ej Instancji (DzU z 1944 r. nr 2 poz. 8) przywrócono wojewodów i starostów: Jako organa wykonawcze administracji ogólnej II Instancji działają Urzędy Wojewódzkie. Kierownikiem Urzędu Wojewódzkiego jest wojewoda, mianowany przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego na podstawie wniosku Kierownika Resortu Administracji Publicznej i opinii Wojewódzkiej Rady Narodowej (art. 1).

Wojewoda z tytułu swojego stanowiska wchodzi w skład Wojewódzkiej Rady Narodowej jako pełnoprawny jej członek (art. 3).

Zgodnie z art. 7 dekretu jako organa wykonawcze administracji ogólnej I Instancji, działają Starostwa Powiatowe. Kierownikiem Starostwa jest Starosta, mianowany przez Kierownika Resortu Administracji Publicznej na podstawie wniosku wojewody i opinii Powiatowej Rady Narodowej.

Starostę odwołuje Kierownik Resortu Administracji Publicznej. Powiatowa Rada Narodowa ma prawo żądać ustąpienia starosty umotywowaną uchwałą, występując z własnej inicjatywy, bądź też z inicjatywy jednej z Rad Gminnych danego powiatu. Kontrolę społeczną nad działalnością starosty wykonuje Prezydjum Powiatowej Rady Narodowej. Starosta periodycznie składa sprawozdania Powiatowej Radzie Narodowej z ogólnej linii swego postępowania (art. 8).

W myśl art. 9. Starosta z tytułu swego stanowiska wchodzi w skład Powiatowej Rady Narodowej jako pełnouprawniony jej członek.

We wszystkich sprawach, wchodzących w zakres kompetencji samorządu terytorialnego, wojewoda i starosta podlegają decyzjom właściwych Rad Narodowych (art. 10).

Wszystkie kwestie związane z funkcjonowaniem rad narodowych uregulowała ustawa 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (DzU z 1944 r. nr. 5 poz. 22). Zgodnie z nią rady narodowe działają wówczas jako organy planowania działalności publicznej oraz kontroli nad rządowymi i samorządowymi organami wykonawczymi (art. 1 § 2).

Struktura hierarchiczna rad narodowych była następująca:

• Krajowa Rada Narodowa,
• wojewódzkie rady narodowe,
• powiatowe rady narodowe,
• miejskie rady narodowe,
• gminne rady narodowe

Władzą zwierzchnią i nadzorczą wszystkich rad narodowych była Krajowa Rada Narodowa, która ustalała linię wytyczną i nadawała kierunek pracom innych rad narodowych. Krajowa Rada Narodowa mogła rozwiązać każdą bezpośrednio lub pośrednio hierarchicznie niższą radę narodową i zawiesić lub wykluczyć poszczególnych jej członków.

Udział w tworzeniu rad narodowych brały wszystkie organizacje i zrzeszenia demokratyczno-niepodległościowe, które zgłosiły swoją działalność we właściwych organach Rządu i stały na gruncie mocy obowiązującej konstytucji marcowej.

Rady narodowe były tworzone przez system delegowania przedstawicieli z organizacji społeczno-politycznych działających legalnie na terenie Polski. Delegatami mogły być osoby, które brały czynny udział w walce zbrojnej z okupantem, cywilnej akcji samoobrony i oporu lub akcji odbudowy państwowości polskiej w zakresie politycznym, społecznym, gospodarczym, kulturalnym. Delegatami nie mogły zaś być osoby, na których ciążył zarzut kolaboracji na rzecz hitlerowskiego okupanta.

Zakres działania samorządu terytorialnego oraz zasady funkcjonowania organów wykonawczych samorządu wojewódzkiego, powiatowego, miejskiego i gminnego zapisane zostały w Dekrecie PKWN z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (DzU z 1944 r. nr 14, poz. 74).

Na podstawie jego art. 1 do zakresu działania samorządu terytorialnego należą wtedy sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, o ile nie są wyraźnie zastrzeżone do kompetencji władz państwowych. Z kolei art. 2 stanowił, że do zakresu działania samorządu terytorialnego nie należą sprawy: zagraniczne i handlu zagranicznego, wojskowe, wymiaru sprawiedliwości, lasów, górnictwa, lotnictwa, kolei, dróg kołowych państwowych i wojewódzkich oraz dróg wodnych, poczty i telekomunikacji, waluty i ubezpieczeń, państwowych podatków, opłat, ceł, akcyz i monopoli.

Samorząd terytorialny reprezentowany przez terenową radę narodową stanowi korporację prawa publicznego i posiada osobowość prawną (art. 3).

Każda rada narodowa niższego stopnia podlegała bezpośredniemu nadzorowi rady narodowej wyższego stopnia. A wszystkie uchwały rad narodowych: wojewódzkiej, powiatowej, miejskiej i gminnej dotyczące: budżetu i planu świadczeń w naturze, wprowadzenia i pobierania podatków i opłat, zaciągnięcia pożyczki lub objęcia zobowiązania, nabywania, pozbawiania i obciążania majątku nieruchomego, lokaty kapitału wymagały zatwierdzenia prezydium rady narodowej wyższego stopnia.

Zwierzchni nadzór państwowy nad działalnością wojewódzkich i powiatowych samorządowych organów wykonawczych sprawował Kierownik Resortu Administracji Publicznej.

Organem wykonawczym wojewódzkiej rady narodowej był wydział wojewódzki. Składał się z 6 członków wybranych przez wojewódzką radę narodową spośród jej członków lub też spośród mieszkańców danego województwa. Za wybranych uważano tych, którzy otrzymali kolejno największą ilość głosów. Członkami wydziału wojewódzkiego mogły być osoby, które miały przynajmniej 5-letnią pracę w dziedzinie państwowej, samorządowej lub społecznej.

Organem wykonawczym powiatowej rady narodowej był wydział powiatowy – jego skład oraz wymogi były takie jak w stosunku do wydziału wojewódzkiego. Organem wykonawczym miejskiej rady narodowej był zarząd miejski, natomiast gminnej rady narodowej zarząd gminny.

Zarząd miejski składał się: w miastach wydzielonych z prezydenta i wiceprezydenta, w miastach niewydzielonych z burmistrza i wiceburmistrza, a ponadto we wszystkich miastach z 3-6 członków zarządu. Prezydenta i wiceprezydenta oraz burmistrza i wiceburmistrza wybierała właściwa miejska rada narodowa zwykłą większością głosów obecnych.

Prezydenci miast pełnili zarazem funkcje starostów grodzkich i w tym zakresie służbowo podlegali wojewodzie.

Organem wykonawczym gminnej rady narodowej był zarząd gminny. Składał się on z wójta, podwójciego i trzech członków zarządu wybieranych przez gminną radę narodową w sposób przewidziany dla burmistrzów i członków zarządów miejskich.

Wybór wójta i podwójciego wymagała zatwierdzenia przez właściwego starostę.

Wójtowi, dla celów administracji gromad, podlegali sołtysi i podsołtysi (po jednym sołtysie i podsołtysie dla każdej gromady) wybrani przez ogólne zebranie mieszkańców gromady.

Sołtysi lub podsołtysi brała udział w posiedzeniach zarządu gminnego z głosem doradczym jedynie w wypadku, gdy przedmiotem obrad były sprawy dotyczące danej gromady.

W 1950 r. w Polsce wprowadzono podział administracyjny wzorem rozwiązań radzieckich. Ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (DzU z 1950 r. nr14, poz. 130) wprowadziła jednolitość funkcjonalną i strukturalną w funkcjonowaniu samorządów terytorialnych, polegającą na włączeniu wielu elementów rządowej administracji terenowej do rad narodowych poszczególnych szczebli. W efekcie rady narodowe stały się terenowymi organami jednolitej władzy państwowej. Zwierzchni nadzór nad radami narodowymi sprawowała Rada Państwa.

Ustawa zniosła samorząd lokalny. Zniesionio m.in. stanowiska wojewody, wicewojewody, starosty, wicestarosty, prezydenta i wiceprezydenta miasta, burmistrza, wiceburmistrza oraz wójta i podwójciego. Tak samo jak wydziały wojewódzkie i powiatowe oraz zarządy miejskie i zarządy gminne oraz urzędy wojewódzkie i starostwa.

W 1954 r. miała miejsce reforma wprowadzającą gromady w miejsce gmin. Wprowadziła ją ustawa z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (DzU z 1954 r. nr 43, poz. 191) w celu

• włączenia coraz szerszych rzesz pracujących chłopów do udziału w rządzeniu Państwem, rozwijania ich twórczej inicjatywy i aktywności dla pomnażania dobrobytu i kultury wsi,
• sprawniejszego zaspokajania potrzeb materialnych i kulturalnych ludności,
• dalszego zbliżenia organów władzy państwowej do najszerszych mas pracujących wsi.

Organami władzy państwowej w gromadach były gromadzkie rady narodowe. Były one wybierane przez ludność gromady na okres lat trzech. Gromadzkie rady kierowały w swoim zakresie na terenie gromady działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną, wiążąc potrzeby gromady z zadaniami ogólnopaństwowymi. Organem wykonawczym i zarządzającym rady było prezydium.

Jak się okazało, wiele gromad nie było w stanie prawidłowo funkcjonować, w związku z czym koniecznym było ich łączenie. Gromady były też słabo finansowane i miały wąskie kompetencje.

Zniesieniu podziału na gromady i przywrócenie gmin nastąpiło na podstawie ustawy z 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (DzU z 1972 r. nr. 49 poz. 312).

Uznano, że gminy jako jednostki większe od gromad będą mogły łatwiej zaspokajać potrzeby gospodarcze i społeczno-kulturalne swoich mieszkańców. Przy określaniu granic nowo tworzonych gmin starano się określać je w taki sposób, aby tworzyły całości społeczno-ekonomiczne w postaci mikroregionów. W rezultacie w miejsce 4313 gromad utworzono 2365 gmin.

W 1975 r. miała miejsce reforma zmieniająca podział administracyjny Polski, wraz z którą porzucono trójstopniowy podział administracyjny kraju (województwo – powiat – gmina) i zastąpiono go nowym, dwustopniowym podziałem (województwo – gmina), obowiązującym od 1 czerwca 1975 r. do 31 grudnia 1998 r. Wprowadziła ją ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (DzU z 1975 r. nr 16, poz. 91).

Z dniem 1 czerwca 1975 r. zlikwidowano 314 powiatów, a w miejsce 17 województw i 5 miast wydzielonych (Warszawa, Łódź, Kraków, Wrocław i Poznań) wprowadzono nowy podział na 49 województw. Poza województwami, jednostkami administracyjnymi stopnia wojewódzkiego były także miasto stołeczne Warszawa oraz miasta Kraków, Łódź i Wrocław, co wpłynęło na oficjalne określenie województwa warszawskiego jako stołeczne, a krakowskiego i łódzkiego jako miejskie (województwo wrocławskie i Wrocław posiadało wspólną Radę Narodową). Obok gmin, jako jednostek stopnia podstawowego, w większych miastach działały także dzielnice. Charakterystyczne dla podziału administracyjnego powstałego w efekcie reformy było to, iż tylko nieliczne województwa miały więcej niż 1 milion mieszkańców oraz fakt, że stolicami nowych województw zostały w wielu przypadkach średnie bądź małe prowincjonalne miasta.

Dzięki awansowi do rangi miasta wojewódzkiego nastąpił rozwój gospodarczy najmniejszych z tych miast. Pociągnęło to za sobą znaczne wydatki związane z budową m.in. nowych Komitetów Wojewódzkich PZPR, urzędów wojewódzkich, sądów, prokuratur i komend wojewódzkich Milicji Obywatelskiej.

Ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (DzU z 1983 r. nr. 41, poz. 185) uznała rady za terenowy organ władzy państwowej, podstawowy organ samorządu społecznego i organ samorządu terytorialnego. Ustawa potwierdziła dwustopniowość podziału terytorialnego kraju.

Zgodnie z jej art. 13 Zasadniczy podział terytorialny państwa jest dwustopniowy. Jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego są gminy, miasta, a w miastach podzielonych na dzielnice - dzielnice miast. Jednostkami podziału terytorialnego drugiego stopnia są województwa.

Gminę tworzy się na terenie wiejskim, posiadającym odpowiedni potencjał gospodarczy i łączącą go sieć układów komunikacyjnych, utrwalone wiązie o charakterze społecznym i gospodarczym oraz warunki zapewniające zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców. Miasto tworzy się na terenie zurbanizowanym, o przewadze ludności nierolniczej, posiadającym wykształconą infrastrukturę w sferze urządzeń komunalnych. Dzielnice mogą być tworzone w miastach liczących powyżej 300 tys. mieszkańców, poprzez wyodrębnienie części miasta. Województwo stanowi zespół miast i gmin powiązanych ze sobą więzią społeczną i gospodarczą (art. 14).

W jednostkach podziału terytorialnego stopnia podstawowego terenowymi organami władzy państwowej i samorządu terytorialnego były gminne i miejskie rady narodowe, a w miastach podzielonych na dzielnice miejskie i dzielnicowe rady narodowe.

W województwach terenowymi organami władzy państwowej i samorządu terytorialnego były wojewódzkie rady narodowe.

W województwach stołecznym warszawskim, krakowskim i łódzkim wojewódzkimi radami narodowymi były odpowiednio: Rada Narodowa Miasta Stołecznego Warszawy, Rada Narodowa Miasta Krakowa, Rada Narodowa Miasta Łodzi.

Do rad narodowych należały wszystkie sprawy dotyczące rozwoju terenu, zaspokajania potrzeb ludności, a także inne sprawy nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych organów. Zgodnie z ustawą rady narodowe wykonywały zadania samodzielnie, zgodnie z uchwalonymi przez siebie planami społeczno-gospodarczymi i przestrzennymi oraz budżetami terenowymi.

Źródło:

• ustawa z 21 lipca 1944 r. o utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (DzU z 1944 r. nr 1, poz. 1);
• Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 21 sierpnia 1944 r. o trybie powołania władz administracji ogólnej I-szej i II-ej Instancji (DzU z 1944 r. nr 2 poz. 8);
• ustawa 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (DzU z 1944 r. nr. 5 poz. 22);
• Dekret PKWN z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (DzU z 1944 r. nr 14, poz. 74);
• ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (DzU z 1950 r. nr14, poz. 130);
• ustawa z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (DzU z 1954 r. nr 43, poz. 191);
• ustawa z 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (DzU z 1972 r. nr. 49 poz. 312);
• ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (DzU z 1975 r. nr 16, poz. 91);
• ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (DzU z 1983 r. nr. 41, poz. 185);
• wikipedia.org;
• Bartłomiej Suchodolski Zeszyty Naukowe UNIWERSYTETU PRZYRODNICZO-HUMANISTYCZNEGO w SIEDLCACH Seria: Administracja i Zarządzanie Nr 96/2013