Skoro do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży to brak piastuna organu (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego) musi być, w zakresie umożliwiającym funkcjonowanie organu, wypełniony przez stosowne działanie starosty. Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1019/12.
Zarzutem skargi rozpatrywanej przez WSA w powołanej sprawie była nieważność decyzji wydanych w sprawie z uwagi na podpisanie decyzji I instancji przez osobę pełniącą obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W sprawach dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, do którego należą zadania i kompetencje przewidziane przez Prawo budowlane. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie decyzja podpisana została przez osobę pełniącą obowiązki tego organu, co w ocenie skarżącego było działaniem nieprawidłowym, bo nie znajdującym żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Przy piśmie procesowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył do akt sądowych pismo Starosty powierzające pełnienie obowiązków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pracownikowi Inspektoratu, do czasu powołania nowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Do akt dołączono też Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który reguluje zakres działania organu. Wskazano w nim jako kompetencję organu wydawanie decyzji administracyjnych i stwierdzono, że podczas nieobecności Powiatowego Inspektora zastępuje go wskazany pracownik Inspektoratu, podając zakres tego zastępstwa.
Rozważając zarzut skargi dotyczący nieważności decyzji z powodu podpisania jej przez nieuprawnioną, zdaniem skarżącego, osobę, Sąd zważył co następuje:
Już na wstępie wskazać trzeba, że decyzja ta (podjęta przez organ I instancji) nie stała się ostateczna, z powodu uruchomienia trybu odwoławczego, decyzję zaś II instancji, która weszła do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna, podpisał powołany w trybie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy samorządzie powiatowym. Nawet zatem gdyby przypisać wskazanej nieostatecznej decyzji atrybut nieważności (chociaż tak nie jest), to pamiętać należy, że do obrotu prawnego weszła decyzja ostateczna, co nie jest kwestionowane, podpisana przez powołanego prawidłowo piastuna organu.
Po drugie z art. 4 ust. 2 u.s.p. wynika, że do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Do powiatu należy też zapewnienie wykonywania określonych zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Do kręgu owych powiatowych służb, inspekcji i straży należą: Komendant Policji, Komendant Państwowej Straży Pożarnej oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Służby te zachowują samodzielność w realizowaniu swoich zadań publicznych, jednocześnie będąc związane zwierzchnictwem starosty które nie jest zwykłym zwierzchnictwem służbowym, bowiem staroście przysługują jedynie uprawnienia określone w art. 35 ust. 3 u.s.p. i ustawach dotyczących tych służb, inspekcji i straży, tj. powoływanie i odwoływanie kierowników tych jednostek. O ile jednak uprawnienia osobowe starosty wobec komendanta policji lub straży pożarnej ograniczone są przez ustawy szczególne to w pełni starosta realizuje uprawnienia osobowe w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wynika to z zestawienia treści art. 35 u.s.p. z art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego.
Art. 35 ust. 2 u.s.p. określa, iż starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Z kolei ust. 3 pkt 1 określa uprawnienia osobowe starosty, który sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Przepis ten koresponduje z art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli starosta nie powoła powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od dnia przedstawienia kandydatów, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wskazuje spośród nich kandydata, którego starosta powołuje na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Niewątpliwie zatem powołanie inspektora nadzoru budowlanego stanowi wyłączną (ograniczoną tylko powyższymi warunkami) prerogatywę starosty.
Prawo budowlane nie zawiera żadnych regulacji dotyczących stanowiska zastępcy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (odmiennie niż w pozostałych służbach i inspekcjach). W związku z brakiem wyraźnego dopuszczenia do utworzenia stanowiska zastępcy powiatowego inspektora powstają sytuacje, w których nie ma powiatowego inspektora z powodu niemożności wykonywania swoich obowiązków przez inspektora lub po prostu w wyniku odwołania inspektora i niepowołania jeszcze nowego. Wówczas jedynym wyjściem jest wyznaczenie przez starostę osoby pełniącej obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora. Ustanowienie pełniącego obowiązki nie wymaga uzgadniania z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego, gdyż jest to stan tymczasowy nieuregulowany w przepisach.
Brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa bowiem bytu organu administracji publicznej, przyjęta zaś w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej.
Podstawową cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania, a utożsamienie organu administracji publicznej li tylko z piastunem organu, stanowiłoby realne zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady.
Nie można zatem podzielić poglądów skarżącego, że z chwilą, kiedy z jakichś powodów, np. odwołania piastuna organu, organ administracji (tekst jedn.: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) nie może wykonywać powierzonych mu zadań i realizować przypisanych mu kompetencji, w tym nie mógł podpisać decyzji. W takim przypadku, przepisy wyżej przytoczone, a to art. 4 ust. 2 w zw. z art. 86 Prawa budowlanego dawały Staroście prawo do tego aby powierzyć pracownikowi Inspektoratu pełnienie obowiązków, a zatem podpisywanie decyzji. Skoro bowiem do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży to brak piastuna organu (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) musi być, w zakresie umożliwiającym funkcjonowanie organu, wypełniony przez stosowne działanie Starosty.
Źródło: CBOSA
