Szczególnie istotne z punktu widzenia obowiązków jednostki obsługującej radę powiatu jest pojęcie kworum. Od zachowania kworum zależy bowiem czy podjęta przez organ uchwała będzie prawnie wiążąca czy dotknięta będzie wadą nieważności.
Czym jest kworum?
Za Słownikiem Języka Polskiego PAN, kworum to liczba członków jakiegoś zgromadzenia niezbędna do prowadzenia obrad, prawomocności wyborów lub uchwał (łac. quorum). W przypadku rady powiatu, jest to wymagana liczba radnych obecnych na posiedzeniu rady, by rada mogła ważnie podejmować rozstrzygnięcia.
Art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wprowadził zasadę, że uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej). Biuro rady musi zatem pamiętać, by w trakcie głosowania, na sali, w której odbywa się posiedzenie, obecna była minimum połowa ustawowego składu rady.
Dla zachowania kworum konieczne jest by:
- jeżeli liczba radnych jest nieparzysta – minimalna liczba obecnych musi przewyższać połowę tego składu, np. przy ustawowej liczbie 13 radnych, kworum wynosi 7,
- jeżeli liczba radnych jest parzysta - minimalna liczba obecnych musi wynosić minimum połowę liczby wszystkich radnych, np. przy ustawowej liczba 12 radnych, kworum wynosi 6.
Wymóg określony przez art. 13 ust. 1 ustawy nie dotyczy podejmowania decyzji przez komisje rady.
Obecność = głosowanie?
Jak wskazał NSA, wymagany przepisem prawa warunek quorum będzie dotrzymany w razie faktycznej obecności (a nie wynikającej jedynie z liczby podpisów złożonych wcześniej na liście obecności) odpowiedniej liczby członków ciała kolegialnego na sali obrad. [...] Warunek zachowania quorum należy odnosić nie do wszystkich faz procedury wyborczej, lecz przede wszystkim do samego aktu wyboru (tajnego głosowania). W wypadkach budzących wątpliwości rzeczą osoby prowadzącej obrady jest sprawdzenie quorum bezpośrednio przed tajnym głosowaniem. Wielkość ta wymagana jest wyłącznie podczas aktu głosowania, a nie podczas obrad danej rady czy sejmiku". (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 18 września 1990 roku, sygn. akt: SA/Wr 849/90).
Z powyższego wynika, że obowiązek zachowania kworum, o którym traktuje art. 13 ust. 1 ustawy dotyczy jedynie momentu oddawania głosu, nie zaś obecności podczas całego posiedzenia rady. Literalna wykładnia przepisu również prowadzi do wniosku, że warunek zachowania kworum należy odnieść do momentu wrzucania głosu do urny, bowiem tylko akt podejmowania uchwały został obwarowany wymogiem kworum. W razie braku kworum, radni uczestniczący w sesji mogą dalej obradować, jednak nie będą mogli podejmować prawnie wiążących rozstrzygnięć (Komentarz do art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Okazuje się, że wg NSA sama obecność na posiedzeniu nie obliguje radnego do oddania głosu, co w opinii autora jest ciekawym poglądem. W ocenie NSA, czym innym jest bowiem obecność podczas głosowania, a czym innym jest podjęcie czynności (aktywności), jaką jest głosowanie: mianem quorum określa się liczbę członków danego organu (tu: rady gminy), których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie jest to natomiast liczba osób, które muszą uczestniczyć w akcie głosowania (tzn. głosować). Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem członka organu. Stąd liczba radnych obecnych w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie muszą się pokrywać (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 roku, sygn. akt: II GSK 194/06). Za zasadnością ww. tezy przemawia fakt, że sama obecność radnego pośrednio determinuje większość, jaka winna głosować za uchwałą, by została ona podjęta. Jeśli pomimo braku oddania głosu (ale „w obecności”) rada osiągnie wymaganą ustawą większość, wszystkie ustawowe wymogi istotne dla wiążącego podjęcia uchwały zostaną zachowane.
Stwierdzanie kworum
W praktyce, istnienie kworum stwierdza się na podstawie listy obecności podpisywanej na początku posiedzenia. W związku w tym, biuro rady winno na bieżąco (a w szczególności przed aktami głosowania) monitorować kworum. W razie stwierdzenia braku minimalnej liczby radnych koniecznej do podjęcia uchwały, należy o tym niezwłocznie poinformować przewodniczącego. W razie jakichkolwiek wątpliwości, czy przy danym głosowaniu rada jest władna do podejmowania uchwały, przewodniczący może zarządzić, z własnej inicjatywy lub na wniosek jednego lub kilku radnych, sprawdzenie kworum. A zatem, biuro winno być przygotowane, że w każdej chwili, na żądanie przewodniczącego należy przeliczyć liczbę osób w celu stwierdzenia kworum. Taką okoliczność należy odnotować w protokole posiedzenia, jako istotną z punktu widzenia podejmowania rozstrzygnięć.
Jeśli liczba radnych podczas głosowania będzie niższa niż ustawowe kworum – stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w wyniku takiego głosowania.
Należy podzielić pogląd, że w przypadku przerwy w obradach i kontynuowania ich w innym wyznaczonym terminie na kolejnym posiedzeniu w ramach tej samej sesji koniecznym jest sporządzenie listy obecności radnych na tym posiedzeniu. W przypadku braku kworum, a więc braku możliwości podejmowania uchwał, rada gminy nie może postanowić o kolejnej przerwie w obradach i w takim wypadku przewodniczący powinien zamknąć sesję rady gminy z powodu braku kworum, nawet wtedy gdy nie został wyczerpany porządek obrad. (J. Czerw, Przerwa w obradach rady gminy, Administracja i Prawo nr 45). Rada nie spełniająca wymogu kworum nie może decydować o niczym – również o przerwie w swoich obradach – do przerwania obrad konieczne jest bowiem podjęcie uchwały (do podjęcia której stosuje się wymogi art. 13 ust. 1 ustawy).
