Każda uchwała podejmowana na posiedzeniu rady winna znajdować swoje odzwierciedlenie w porządku obrad. Przegłosowanie na sesji rady uchwały, która ani nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym ustawą, ani wprowadzona do porządku obrad - dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Tak wynika z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2007 roku, sygn. akt: IV SA/Gl 838/06.

Jeżeli zatem radni uważają, że zaproponowany przez przewodniczącego porządek obrad z jakiegoś powodu jest dla nich nieakceptowalny, mogą skorzystać z przewidzianego przez ustawodawcę swoistego „wentyla bezpieczeństwa”. Zgodnie z art. 15 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Bliźniaczy przepis zawiera ustawa o samorządzie gminnym (art. 20 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym).

Zakres zmian

Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należy jasno wskazać, że rada ma prawo dokonać wszelkich zmian w przedstawionym przez przewodniczącego porządku obrad. A zatem można zmienić kolejność punktów porządku obrad przesłanego pierwotnie, można pewne punkty pominąć, można pewne punkty dodać. W skrajnych przypadkach zmiana porządku będzie tak istotna, że ostateczny, ustalony przez radę zakres merytoryczny porządku będzie całkowicie odmienny od tego zaproponowanego przez przewodniczącego.

Należy wskazać, że radni mogą zmienić porządek obrad w każdym momencie posiedzenia, jeśli tylko stwierdzą taką potrzebę. Ustawa nie precyzuje, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, ale także i w trakcie jej trwania. Istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały ustawodawca wprowadził tu wymóg uzyskania kwalifikowanej większości, aby móc taką uchwałę na danej sesji przegłosować. Tak wynika z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2007 roku, sygn. akt: IV SA/Gl 838/06.

Ponadto, zmiana porządku obrad może nastąpić w każdym momencie trwania sesji i może następować wielokrotnie. Tak wynika z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 roku, sygn. akt: IV SA/Gl 396/08.

Warunki formalne

Podstawowym (i jedynym) warunkiem formalnym, jaki winien zostać spełniony, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jest zachowanie większości. Powinni o tym pamiętać zwłaszcza pracownicy biura obsługującego posiedzenie. Za zmianą porządku obrad winna głosować bezwzględna większością ustawowego składu rady. Przyjęty w tym przypadku, surowy reżim zmiany w porządku obrad ma na celu zdyscyplinowanie radnych do debaty nad sprawami zaproponowanymi przez przewodniczącego, z drugiej jednak strony nie uniemożliwia radzie dokonania stosownych korekt tego porządku, a nawet jego całkowitej zmiany.

Jak wyżej wskazano, wymóg zachowania większości jest jedynym warunkiem formalnym, który musi być spełniony, by skutecznie zmienić plan obrad. Wszelkie regulacje statutowe wprowadzające inne obostrzenia w tym zakresie są niedopuszczalne:

• Uzależnienie wprowadzenia zmian w porządku obrad od ważnych do tego powodów, zdaniem organu nadzoru narusza w sposób istotny intencję ustawodawcy określoną w art. 15 ust. 2 u.s.p. Jedynym ustawowym warunkiem do wprowadzenia zmian w porządku obrad jest wymóg uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 kwietnia 2013 r.
• Z przepisów art. 15 ust. 1 i 2 u.s.p., jak i z innych obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby rada powiatu mogła dokonać zmian w porządku obrad wyłącznie z ważnych powodów, co oznacza, że każdy wniosek zgłoszony przez zainteresowane podmioty winien być przegłosowany i poddany pod rozstrzygnięcie rady. Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 2 sierpnia 2012 r.).

Należy wskazać, że uprawnienie rady do zmiany zaproponowanego porządku obrad dotyczy także sesji nadzwyczajnych, zwoływanych na wniosek zarządu lub grupy radnych. W tym jednak przypadku rada, zgodnie z art. 15 ust. 8 ustawy o samorządzie powiatowym, dysponując nawet bezwzględną większością ustawowego składu, nie ma możliwości zmiany porządku obrad takiej sesji w przypadku, gdy wnioskodawcy nie wyrażą na to zgody.

Wątpliwości i orzeczenia

W praktyce okazało się, że interpretacja przepisów dotycząca zmiany porządku obrad może być różna. Pojawiały się rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, które negowały możliwość podjęcia uchwał objętych nowymi punktami porządku obrad. Sprawy znajdowały swój finał w sądach:

Nie można zatem przepisu art. 20 ust. 1a ustawy (o samorządzie gminnym, per analogiam – przyp. aut.) rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli bowiem radni mogą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany, zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Z uwagi na fakt, że rada może wypowiedzieć się tylko w takiej formie, zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną. (wyrok WSA wKielcach z dnia 16 października 2008 roku, sygn. akt: II SA/Ke 514/08). Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć stanowiska odmienne od powyższego (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 roku w sprawie o sygn. akt: III SA/Kr 783/07), jednak za decydujący, rozwiewający wszelkie wątpliwości należy uznać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 roku (sygn. akt: II OSK 447/08), zgodnie z którym rada jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał. Ponieważ rada może wypowiadać się tylko w takiej formie to zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną.