Po przywołaniu nowych aspektów polskiej polityki rozwoju i unijnej polityki spójności oraz kluczowych przesłanek ekonomicznych współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, sprawdźmy jakie obowiązywały dotychczas możliwości kooperacji w samorządzie terytorialnym.
Ustawa o samorządzie terytorialnym (obecnie: gminnym) przewidywała początkowo możliwość współdziałania gmin. Art. 9 stanowił, że „w celu wykonywania zadań gmina może (…) zawierać umowy z innymi podmiotami”, a art. 10, że „wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości gminy następuje w drodze współdziałania międzykomunalnego”. Ustawa przewidywała trzy formy współdziałania: celowe związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych; porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z gmin (stron porozumienia) określonych zadań publicznych; stowarzyszenia gmin (podlegające prawu o stowarzyszeniach) w celu obrony wspólnych interesów.
Stan ten podlegał niewielkim zmianom (wprowadzono związki międzypowiatowe i umożliwiono tworzenie wspólnych stowarzyszeń przez gminy i powiaty). Gminy bardzo wcześnie zaczęły również wykorzystywać do współpracy inne możliwości organizacyjno-prawne, przede wszystkim spółki prawa handlowego. Następnie w ustawach szczegółowych wprowadzono kilka nowych możliwości prawnych, zwłaszcza lokalne organizacje turystyczne (LOT) i lokalne grupy działania (LGD), oparte na formule stowarzyszenia lub fundacji, dopuszczające udział oprócz JST innych podmiotów (w tym osób fizycznych).
Związki gminne i związki powiatowe
W 2013 r. resort administracji miał zarejestrowanych 226 związków międzygminnych (2007 r. 250, 2011 r. 229), w których współdziałało niemal 2 tys. gmin, oraz 2 związki międzypowiatowe z 36 współdziałającymi powiatami. Trzeba jednak brać poprawkę na częściową nieaktualność danych. Większość związków zajmuje się szeroko rozumianą ochroną środowiska i gospodarką komunalną, w tym przede wszystkim gospodarką odpadami.
Porozumienia
Stanowią one szeroko wykorzystywaną formułę współpracy. Jednak ich istota nie jest do końca jasna. Przede wszystkim mamy do czynienia z dużą swobodą stosowania pojęcia porozumienia. Ustawy umożliwiają zawieranie porozumień celowych i zadaniowych (powierzenia zadań). Zawarcie porozumienia nie prowadzi do powstania nowej formy organizacyjnej (odrębnej osoby prawnej), jak ma to miejsce w przypadku związku. Tworzą jedynie dwustronny stosunek prawny, a odpowiedzialność, mimo przejętego zadania, rozkłada się na realizującego i przekazującego. Porozumienia między gminami zawierane są głównie w sektorach: transportu i edukacji, następnie pomocy społecznej i gospodarce odpadami i gospodarce wodno-kanalizacyjnej. Natomiast wśród powiatów dominuje absolutnie sektor pomocy społecznej. Z badań wynika, że samorządy cenią sobie tę formę współpracy.
Spółka prawa handlowego
Są dziś one powszechnie stosowaną formą realizowania zadań własnych, czasami także z udziałami innych samorządów. Uczestnictwo jednostek samorządu terytorialnego w spółkach prawa handlowego jest zunifikowane wyłącznie w odniesieniu do sfery użyteczności publicznej. W tym zakresie regulacja prawna jest dość elastyczna. Spółki mogą być zatem konstrukcyjnie dość łatwo wykorzystywane jako forma współpracy pomiędzy różnymi jednostkami samorządowymi oraz pomiędzy jednostkami i podmiotami spoza sektora samorządowego. Brak jest aktualnych, precyzyjnych danych resortu skarbu państwa, dotyczących udziałów w spółkach (w 2009 r. tylko z udziałem JST działało niemal 2 tys. spółek, a z udziałem innych podmiotów ok. 300). Z badań wśród samorządów wynika, że przedmiot działalności spółek jest różnorodny, najwięcej wskazań ma gospodarka wodno-kanalizacyjna o gospodarka odpadami.
Stowarzyszenia
Samorządy mogą podejmować współpracę również w formie stowarzyszeń. Stanowi ono podmiot odrębny od tworzących go jednostek. Status prawny stowarzyszeń JST jest wyjątkowy. W doktrynie prawnej podkreśla się, że nie są one korporacją prawa publicznego, więc nie mogą powstawać w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Stowarzyszenie służy przede wszystkim wspólnej reprezentacji interesów członków w różnych obszarach życia społecznego, gospodarczego i politycznego, prowadzenia działalności informacyjno-edukacyjnej, aktywnego udziału w tworzeniu aktów prawnych oraz jako forma wymiany doświadczeń. Obecnie działa kilka samorządowych stowarzyszeń ogólnopolskich, kilkanaście regionalnych oraz kilkadziesiąt (70 – 2013 r.) lokalnych. Najczęściej deklarowaną funkcją tych ostatnich jest lokalny rozwój społeczno-gospodarczy. Szczególnymi przypadkami stowarzyszeń są lokalne grupy działania i lokalne organizacje turystyczne. W formie stowarzyszeń działa kilka organizacji metropolitalnych. Wyniki badań wskazują, że średnia ocena atrakcyjności funkcjonowania tej formy współpracy JST jest nieco wyższa od związków międzygminnych i międzypowiatowych. Kluczową cechą jest w tym przypadku elastyczność.
Inne formy
Poza powyższymi rozwiązaniami, samorządy wykorzystują dziś także inne formy współdziałania: konsorcja, klastry, sieci współpracy dobrowolnej (umowy). W ubiegłej kadencji rządu i parlamentu, wskutek zmian w ustawach ustrojowych oraz uchwaleniu ustawy o związkach metropolitalnych, wprowadzono możliwość zawierania zwiazków gminno-powiatowych oraz związku metropolitalnego.
Na podstawie: Współpraca JST w Polsce, stan i potrzeby; Związek Miast Polskich, Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Wiejskich; 2013
