W kontekście omawiania zasady jawności posiedzeń (oraz całej działalności) rady powiatu na szczególną uwagę zasługują przepisy regulujące zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Należy zwrócić uwagę na przepisy art. 61 ust.2 Konstystucji, przpisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustaw samorządowych . Na szczególną uwagę zasługuje art. 8 ust. 3, zgodnie z którym zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich reguluje statut powiatu. Ustawodawca miał na myśli dokumenty wynikające z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu.

Z analiz przeprowadzonych w poprzednich częściach cyklu dot. profesjonalnej obsługi rady jasno wynika, że statut doprecyzowuje regulacje zawarte w ustawach, jednak nie może zawierać norm bardziej restrykcyjnych dla obywatela. Postanowienia statutów niezgodne z ustawami, ograniczające zasadę jawności, uznawane są przez sądy za nieważne – nie można zatem odmówić udostępnienia protokołu w oparciu o takie postanowienia statutu. Ww. teza została potwierdzona w treści wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wskutek zbadania art. 8 ust.3 pod względem jego zgodności z Konstytucją. TK nie stwierdził niezgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją, wskazując jednocześnie na niezbyt fortunnie użyte sformułowanie "zasady dostępu do dokumentów" w ustawach samorządowych. Trybunał przesądził, że sformułowanie to odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych (np. określenie czasu urzędowania, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie danych dokumentów – przyp. autora), które "mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji. Upoważnienie do sprecyzowania procedury nie może ingerować w materialną treść prawa do informacji, bowiem jego zakres i granice wyznaczone są przez Konstytucję i ustawy.”

Ważne orzeczenia

Dotychczas sądy administracyjne sformułowały szereg tez, które mogą okazać się przydatne w postępowaniach z zakresu dostępu do dokumentów:

1. w zakresie oceny charakteru regulacji statutowych: Jest to oczywiste, gdyż skoro istnieje bezpośredni dostęp do posiedzeń w postaci wstępu na nie, to brak podstaw, aby nie udostępniać niezwłocznie materiałów dokumentujących te posiedzenia. (sygn. akt: II SA/Kr 1356/04, WSA w Krakowie, wyrok z dnia 9 stycznia 2005 roku) oraz
   Art. 11b ust. 3 u.s.g. nie daje umocowania radzie gminy do stanowienia w statucie delegacji do wydawania przepisów wykonawczych. (sygn. akt: II SA/Op 114/09, WSA w Opolu, wyrok z dnia 14 maja 2009 roku),
   art. 11b ust. 3 u.s.g. stanowi o umocowaniu rady do określenia w statucie aspektów proceduralnych, wskazujących na sposób urzeczywistnienia prawa do informacji, takich jak określenie ogólnych reguł czy technicznych możliwości zapoznania się z ich treścią. (sygn. akt: II SA/Op 114/09, WSA w Opolu, wyrok z dnia 14 maja 2009 roku),
2. w zakresie ograniczania zakresu protokołu: Według art. 11b ust. 3 u.s.g., rada upoważniona jest do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Pojęcie "zasad dostępu i korzystania z dokumentów", którym posługuje się przepis, jest określeniem węższym niż ogólne pojęcie prawa do uzyskiwania informacji publicznej. Przez zasady należy rozumieć dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. W zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się natomiast prawo ograniczenia ustawowej zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego ani też rozstrzygania o zakresie informacji podlegających udostępnieniu. (sygn. akt: III SA/Lu 647/14, WSA w Lublinie, wyrok z dnia 5 lutego 2015 roku),
3. w zakresie przyjęcia protokołu: Statut gminy, w zakresie jakim określa dostęp do dokumentów i korzystania z nich, nie może wyłączać zasady jawności działania gminy i ograniczać dostępu do dokumentu jakim jest protokół sesji rady przed jego przyjęciem. (sygn. akt: II SAB/Po 19/14, WSA w Poznaniu, wyrok z dnia 8 maja 2014 roku),
   Rada gminy, ustalając w statucie - a więc w akcie niższego rzędu - zasady udostępnienia dokumentów organów gminy, nie była, żadnym przepisem rangi ustawowej, upoważniona do wyłączenia zasady jawności działania gminy i ograniczania dostępu do dokumentu, jakim jest protokół sesji rady przed jego przyjęciem. Wprowadzając w statucie zapis uzależniający udostępnienie protokołu sesji rady i protokółów z obrad komisji od ich "formalnego przyjęcia", rada naruszyła w istotny sposób przywołane wyżej przepisy art. 61 Konstytucji, art. 11b ust. 2 i 3 u.s.g. oraz art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym pozbawiono obywateli dostępu do informacji publicznej, jaką jest protokół sesji rady, na pewnym etapie działania organów (przed przyjęciem przez radę). W konsekwencji ograniczono tym samym możliwości uczestniczenia obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem. (sygn. akt: III SA/Wr 418/08, WSA we Wrocławiu, wyrok z dnia 6 listopada 2008 roku),
   Protokół sesji po jego sporządzeniu jest dokumentem, który winien być udostępniany. Wymóg przyjęcia i możliwość ewentualnych poprawek i zmian w protokole z sesji Rady w żaden sposób nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dokumentem zawierającym informacje na temat działalności organu władzy publicznej, podlegającym publicznemu udostępnieniu. Podobnie ustalenia należy odnieść do protokołów z prac komisji Rady. (sygn. akt: III SA/Wr 537/08, WSA we Wrocławiu, wyrok z dnia 21 stycznia 2009 roku),
4. w zakresie opłat za udostępnienie dokumentów: Delegacja zawarta w przepisie art. 11b ust. 3 u.s.g. nie przewiduje kompetencji rady do ustalenia wysokości opłat za dostęp do dokumentów, czy to w statucie czy w odrębnej uchwale. W wyrażeniu: "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", które powinny znaleźć się w statucie gminy, nie mieści się stanowienie o opłatach za udostępnienie dokumentu w określonej formie.
5. w zakresie udostępniania nagranie posiedzenia sesji, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku:Jeżeli posiedzenie rady zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w art. 19 u.d.i.p., albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępnić niezwłocznie.(sygn. akt: II SAB/Gd 5/12, WSA w Gdańsku, wyrok z dnia 7 marca 2012 roku),
6. w zakresie oceny wniosku o udostępnienie: Gdy strona wnosi o udostępnienie stenogramu z posiedzenia rady, a organ dysponuje jedynie protokołem, powinien powiadomić o tym fakcie i wskazać sposób uzyskania dostępu do stenogramu. (sygn. akt: IV SAB/Gl 48/10, WSA w Gliwicach,wyrok z dnia 14 października 2010 roku),
7. w zakresie obowiązku udostępniania protokołów: Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. (sygn. akt: I OSK 1216/10, NSA, wyrok z dnia 1 października 2010 roku),
8. w zakresie ograniczeń w udostępnianiu protokołów: Artykuł 19 u.d.i.p. powinno się wykładać z uwzględnieniem art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, który przyznaje uprawnienie do dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i który wskazuje na możliwość rejestracji dźwięku lub obrazu. Gwarancje konstytucyjne dotyczące dostępu do informacji publicznej w omawianym zakresie konkretyzuje art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., który wprost stanowi o prawie zapoznania się z materiałami dokumentującymi posiedzenia organów kolegialnych, w tym audiowizualnymi i teleinformatycznymi, i nie wynika z niego, by dostęp do tych materiałów podlegał ograniczeniom innym niż wynikające z wyraźnych uregulowań ustawowych, a w szczególności, by zależał od faktu dysponowania protokołem obrad. Nieuprawniony jest pogląd, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje tylko przez dostęp do protokołów, i że sam fakt posiadania takiego protokołu wyklucza uprawnienie do zapoznania się z innymi materiałami rejestrującymi przebieg posiedzenia. (sygn. akt: II SA/Op 257/10, WSA w Opolu, wyrok z dnia 10 czerwca 2010 roku),
9. w zakresie relacji protokół – stenogram: Standardowo wymaganym sposobem dokumentowania sesji rady przez organ jest protokół lub stenogram, które podlegają udostępnieniu, a zwrot: "chyba że "sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne wskazuje" (art. 19 u.d.i.p.), że: 1) podany audiowizulany lub teleinformatyczny sposób dokumentowania sesji ma fakultatywny charakter i zależy od uznania rady, 2) materiały audiowizulane lub teleinformatyczne dokumentujące przebieg sesji mogą zyskać walor informacji publicznej pod warunkiem, że zostały formalnie sporządzone przez organy władzy publicznej; 3) wymóg ten będzie spełniony w wypadku, gdy statut przewiduje taki sposób dokumentowania posiedzeń rady.  ( sygn. akt: V SA/Wr 257/09, WSA we Wrocławiu, wyrok z dnia 16 września 2009 roku).