Można powiedzieć, że hasło współpracy sąsiadujących jednostek samorządu terytorialnego nie jest czymś nowym. Polskie samorządy podejmują wiele wspólnych inicjatyw, zarówno sąsiedzkich, jak i w szerszej skali. Tak, ale dziś nie wystarczą już incydentalnie przeprowadzane przedsięwzięcia, finansowane z funduszy unijnych, gdzie za projektowe partnerstwo można otrzymać kilka dodatkowych punktów w ocenie wniosku. Dziś okoliczności wymagają współpracy stałej. Przemyślanej, zaplanowanej i zmierzającej do wspólnego organizowania świadczenia lokalnych usług publicznych. Takie podejście staje się w obecnych uwarunkowaniach koniecznością.
W poprzednim odcinku zwróciliśmy uwagę na nowe aspekty w konstruowaniu i wdrażaniu polskiej polityki regionalnej i unijnej polityki spójności, podkreślające wagę partnerstwa w zarządzaniu oraz przestrzenne koncentrowanie wysiłków na wybranych typach obszarów w funkcjonalnych, a nie na jednostkach administracyjnych. Takie teoretyczne podejście nie wzięło się znikąd. Ma swoje przesłanki w zmieniających się współcześnie społeczno-gospodarczych uwarunkowaniach rozwoju.
Panta rhei
Zmieniają się wzorce społeczne, a wraz z nimi potrzeby i oczekiwania ludzi. Zarówno jednostek, jak i całych grup społecznych. Dotyczą one aspiracji życiowych, jak i podstawowych usług: mieszkania pracy, edukacji dzieci, zakupów, kultury, rekreacji. Zmieniające się potrzeby i oczekiwania społeczne najszybciej konfrontują się z najbliższym otoczeniem funkcjonowania człowieka, czy mówiąc językiem ekonomicznym – gospodarstwa domowego. Jego najbliższym otoczeniem jest miejsce zamieszkania: metropolia, miasto, miasteczko, wieś. I tu pojawia się rola gospodarzy wspólnot lokalnych oraz wyzwanie, jakie przed nimi staje.
Problemem społecznym o skali, która powoduje jego wyróżnienie i traktowanie jako poważnego problemu ekonomicznego - ze względu na konsekwencje, jakie za sobą pociąga - jest kryzys demograficzny. Niski wskaźnik dzietności i starzenie się polskiego społeczeństwa, powodują wraz emigracjami ekonomicznymi spadek liczby mieszkańców, a co za tym idzie spadek samorządowych wpływów z podatku od osób fizycznych. Jednocześnie w szybkim tempie następują zmiany w strukturze gospodarki. Obrazu trudności dopełniają rosnące koszty finansowania zadań publicznych, przekazanych samorządowi do realizacji oraz nakładanie na gminy i powiaty przez rząd i parlament nowych zadań bez zapewniania źródeł ich finansowania. Wszystkie te przesłanki implikują poważne konsekwencje dla funkcjonowania samorządu terytorialnego.
Utrzymać masę krytyczną
Kluczową z tych konsekwencji, negatywnie wpływającą na możliwości samodzielnego działania, są zmiany w sytuacji finansowej samorządów lokalnych. A mówiąc konkretnie - rosnące trudności coraz większej liczby gmin i powiatów z zapewnieniem finansowania świadczenia lokalnych usług publicznych. Ogólnie wydaje się, że sytuację można określić jako niezłą. W okresie od 2007 r. do roku ubiegłego dochody i wydatki JST rosły. Jednak według analiz Związku Miast Polskich, nadwyżka operacyjna wszystkich JST w Polsce w roku 2015 wyniosła 17,9 mld zł (tj. 9,2 proc. dochodów JST, wynoszących łącznie 196 mld zł). Jednak kwota tej nadwyżki po spłacie przypadających na rok 2015 rat zadłużenia wynosiła już tylko 9,4 mld czyli (4,8 proc. dochodów JST). Tyle musi wystarczyć samorządom na sfinansowanie udziału własnego w projektach oraz inwestycji własnych, zakładając niezaciąganie nowego zadłużenia i bez uwzględniania dochodów ze sprzedaży majątku. W przypadku aż 20-30 proc. JST (gmin miejskich, miejsko-wiejskich, miast, miast na prawach powiatu, powiatów, województw) prognoza tej wąskiej nadwyżki na lata 2015-2019 wynosi mniej niż 1 proc. Od zarządzających tymi samorządami wymaga to niezwykle ścisłego planowania inwestycji i wydatków bieżących, aby zachować, wymaganą ustawą o finansach publicznych, równowagę finansową w nadchodzących latach.
Moja chata z kraja? Zapomnij!
Wobec powyższych wyzwań rozwojowych, presji zmian oraz wewnętrznych trudności liderzy samorządowi, i szerzej – całe zarządzanie publiczne, zarówno w skali krajowej, jak i lokalnej, stają przed koniecznością ponownego zidentyfikowania własnego potencjału oraz planowania rozwoju i świadczenia usług publicznych. Tym razem jednak nie można tego robić z perspektywy granic administracyjnych własnej gminy czy powiatu, bo jak widać możliwości pojedynczej JST generalnie się kurczą. Szukając rozwiązań zaspokojenia potrzeb i rosnących oczekiwań mieszkańców oraz podejmując próbę zatrzymania ich w naszej miejscowości, a nierzadko po prostu walcząc o przetrwanie naszej gminy, miasta, powiatu, musimy rozejrzeć się szerzej. Rozwiązanie bieżących problemów coraz częściej będzie przekraczać możliwości ulokowane w granicach administracyjnych. Do budowania własnego potencjału coraz częściej potrzebujemy sąsiadów, bliższych i dalszych. Dlatego właściwą skalą budowania potencjału możliwości staje się dziś nie jednostka administracyjna, a obszar funkcjonalny. Każda gmina czy powiat jest częścią jakiegoś obszaru funkcjonalnego. Co najwyższej władze tej jednostki nie są tego świadome. Obszar funkcjonalny definiowany jest nie poprzez administracyjne granice, decyzje, zarządzenia, a poprzez przestrzenne rozlokowanie potrzeb i oczekiwań mieszkańców oraz możliwości ich zaspokojenia. Co ważne, możliwości rozumianych szeroko. Nie tylko przez pryzmat kompetencji pojedynczego samorządu, czy nawet sumy kompetencji gminy i powiatu. Bo to po prostu mieszkańcom nie wystarcza do życia na poziomie, jakiego oczekują.
