Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Termin określony w art. 54 jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że w przypadku braku sprzeciwu organu budowlanego, z upływem tego terminu inwestor uzyskuje uprawnienie do użytkowania zrealizowanego obiektu. W przepisie tym wprowadzono konstrukcję tzw. milczącego załatwienia sprawy, która polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji. Upływ omawianego terminu wywołuje też skutek procesowy, albowiem powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu.
Dla zachowania wymaganego terminu konieczne jest wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni, przy czym czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję w urzędzie pocztowym ma znaczenie dowodowe. Mianowicie w treści art. 54 Prawa budowlanego brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 21 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie. Dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 21 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. W rezultacie doszłoby do skrócenia 21-dniowego terminu, w którym organ ma kompetencję do wydania decyzji, a ponadto umożliwiałoby to stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru korespondencji. Należy przyjąć, że organ ma 21 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia o zakończeniu budowy w celu użytkowania obiektu budowlanego.
Skoro organ budowlany traci dopiero z upływem tego terminu kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia tego terminu. Organ, który jest adresatem normy prawnej, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. A zatem – jeżeli organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności – to dokonanie jej także w ostatnim dniu przed jego upływem, jest równoznaczne z dochowaniem terminu. Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma on bezpośredniego wpływu. Ponadto wskazać trzeba, że decyzja administracyjna jest czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest zakomunikowanie stronie, w stosownym trybie, oświadczenia woli organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest jednak wymagane dla samego zachowania przez organ terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 kpa Natomiast czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, zaś data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji.
Z powyższego wynika, że stosowane w ramach wykładni reguły językowe, systemowe oraz celowościowe pozwalają stwierdzić, że przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego 21-dniowy termin jest zachowany wówczas gdy w tym czasie właściwy organ administracji wyda decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu.
Źródło: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., II OSK 884/2012
