Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.
Przykładowo, w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości.
Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania została wyznaczona rola strony. Mówiąc innymi słowy, skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta - będąc równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę.
Po pierwsze zachodzi w tym przypadku określona w art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta.
Po drugie zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w omawianej sprawie zachodzi również określona w art. 24 par. 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina.
W konsekwencji uznać należy, że bezprzedmiotowy jest problem wyłączenia innych pracowników urzędu miasta. Zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w tej sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie. Wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie oznacza bowiem odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mogą być podjęte w sprawie, a więc również niemożność udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek pracownikowi urzędu miasta.
Skoro prezydent sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania takiej sprawy, to jako organ nie może w niej podejmować żadnych czynności, np. nie może dać upoważnienia do jej załatwienia jakiemukolwiek z podległych sobie pracowników. Bowiem jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nie istniejący organ do działania w jego imieniu (Wyrok NSA z dnia 11 września 1992 r., IV SA 404/92).
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy /art. 26 par. 3 Kpa/. W omawianej sytuacji będzie więc miał odpowiednie zastosowanie art. 26 par. 2 Kpa. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym przypadku przez wojewodę), z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.
Źródło: CBOSA
