W przekazanym do Sejmu "Sprawozdaniu z działalności NIK w 2012 roku" odnajdujemy interesujące wątki dotyczące spraw związanych z administracją samorządową. W kolejnych tygodniach będziemy je Państwu przybliżać. Dziś pierwsza z konkluzji płynąych z raportu. Otóż zdaniem NIK-u w samorządach mamy do czynienia z niedostateczną windykacją zaległości podatkowych przez gminy i niejasnymi kryteriami przyznawania przez nie ulg tworzące mechanizm korupcjogenny.

Jak informuje NIK: "Decyzje wójtów, burmistrzów i prezydentów w sprawach podatkowych powinny być podejmowane w sposób przejrzysty, a informacja o podmiotach korzystających z różnego rodzaju preferencji w zakresie podatków lokalnych powinna być publikowana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Ordynacja podatkowa przewiduje (odnosi się to do organów podatkowych, jakimi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta) stosowanie wobec podatnika ulg podatkowych rozumianych jako przewidziane w przepisach prawa podatkowego zwolnienia, odliczenia, obniżki albo zmniejszenia, których zastosowanie powoduje obniżenie podstawy opodatkowania lub wysokości podatku.

Stosowanie instytucji ulg podatkowych przez organ podatkowy pozostawione zostało jednak w znacznym stopniu uznaniu tego organu. Zgodnie z ordynacją ich stosowanie uzasadnione jest „ważnym interesem podatnika" lub „interesem publicznym". Oba określenia nie zostały w ordynacji zdefiniowane. Powołując się na ww. okoliczności, organ podatkowy, na wniosek podatnika, może:

• ™™odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;
• ™™odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki
• określone w decyzji;
• ™™umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Organ podatkowy dokonuje umorzenia w formie decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, znoszącej stosunek prawny zobowiązania podatkowego. Uznanie administracyjne, w ramach którego wydawana jest decyzja o udzieleniu ulgi, jest zawężone wystąpieniem jednej przesłanki (ważny interes podatnika lub interes publiczny) lub obu przesłanek a ich zastosowanie musi wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Powołanie się na którąś z ww. klauzul generalnych bez zgromadzenia dowodów uzasadniających udzielenie ulgi stanowi działanie nielegalne. Zatem prawidłowym schematem działania gminnego organu podatkowego jest wszczęcie postępowania w wyniku wniosku strony, rozważenie przesłanek, na które powołuje się podatnik poprzez analizę załączonych przez podatnika dokumentów, weryfikacja tych dokumentów, przeprowadzenie dowodów dodatkowych oraz wydanie decyzji, w której organ wykaże okoliczności uznane za udowodnione, a także dokona subsumpcji (przyporządkowanie stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej) ich do konkretnej klauzuli generalnej. Działania organu podatkowego muszą przy tym być rzetelne i charakteryzować się dogłębną analizą konkretnej sytuacji, a także związkiem przyczynowo-skutkowym dla danego podatnika.

Po przeprowadzeniu kontroli pt. Udzielanie przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast ulg podatkowych w latach 2009-2011 NIK stwierdziła, że podejmowane w latach 2009-2011 przez burmistrzów gmin objętych kontrolą, decyzje w sprawie przyznawania ulg podatkowych (umarzania podatków, rozkładania na raty lub odraczania terminu płatności podatku) nie były zgodne z ordynacją podatkową, zgodnie z którą organy podatkowe są zobowiązane zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz podjąć wszystkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dla załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Burmistrzowie w wydawanych decyzjach przyznających ulgi podatkowe nie zamieszczali uzasadnień faktycznych.

Ponadto procedury przyznawania ulg podatkowych były nieprzejrzyste, a w wydawanych decyzjach powoływano się na nieistniejące przepisy prawne. Nie sprawdzano także rzetelności oświadczeń (w różnych formach) składanych przez podatników.

Drugą, niejako ukrytą formą stosowania ulg podatkowych przez burmistrzów było zaniechanie lub nieskuteczne windykowanie zaległości podatkowych. Badania kontrolne wykazały, że pracownicy urzędów gmin odpowiedzialni za windykację należności podatkowych nagminnie nie przestrzegali obowiązujących w tym zakresie terminów (kilkumiesięczne opóźnienia w wystawianiu upomnień), a osoby odpowiedzialne za nadzór nad ich pracą tolerowały taką sytuację.

Najgorzej windykowano zaległe podatki od osób fizycznych – z osobami prawnymi było to realizowane w sposób zadowalający. Przyczyną narastających w kolejnych latach zaległości podatkowych (oprócz czynników obiektywnych, jak przykładowo ubożenie części społeczeństwa) były zaniedbania urzędników samorządowych w zakresie windykacji podatków. Stwierdzono, że odpowiedzialni za windykację podatków urzędnicy nieterminowo wystawiali upomnienia i tytuły wykonawcze (jeśli je w ogóle wystawiali) w stosunku do podatników nieuiszczających opłat w wyznaczonym terminie. Jednym z elementów tego zjawiska, jeśli już wystawiano upomnienia, było tolerowanie na dużą skalę nieodbierania tych upomnień przez osoby fizyczne.

Za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (burmistrz, prezydent). Najwyższy udział w kwocie zrealizowanych przez gminy dochodów własnych (poza podatkiem dochodowym od osób fizycznych i prawnych) stanowią wpływy z tytułu podatku od nieruchomości, od środków transportowych, podatku rolnego, dochody z majątku oraz podatek od czynności cywilnoprawnych.

Do kompetencji gminy należy także wyłączne prawo do określania stawek podatkowych – do maksymalnej ich wysokości określonej przez ustawę – dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania.

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę pt. Ulgi udzielane przez gminy w odniesieniu do podatków stanowiących ich dochód w latach 2008-2010 i na podstawie swoich ustaleń negatywnie oceniła działania gminnych organów podatkowych w tym zakresie. W wydawanych decyzjach dotyczących ulg podatkowych powszechnie uchybiano obowiązkowi prawidłowego uzasadniania decyzji, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym.

Jako podstawę przyznawania ulg przyjmowano przesłanki takie, jak: zła sytuacja finansowa podatnika, fakt zatrudniania przez niego pracowników czy dokonywane inwestycje, naruszając zasadę, iż ulga podatkowa winna być udzielana w sytuacjach wyjątkowych, niezawinionych przez podatnika. Tym samym gminne organy podatkowe uczyniły z instytucji ulgi podatkowej element wspierania wybranych przedsiębiorców. Zasady udzielania ulg podatkowych były niejasne, zaś w kontroli stwierdzono przypadki nierównego traktowania podatników.

Przesłanki, którymi kierowano się przy udzielaniu ulg, nie zostały w sposób wystarczający udowodnione w prowadzonych postępowaniach podatkowych.

Według NIK przy podejmowaniu przez gminy decyzji dotyczących ulg podatkowych istnieje ryzyko korupcji.

W wyniku kontroli NIK skierowała pięć zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i dwa o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

Po kontroli pt. Opłaty planistyczne i roszczenia odszkodowawcze w związku z uchwaleniem lub zmianą planów miejscowych NIK oceniła negatywnie realizację dochodów z tytułu opłat planistycznych przez objęte kontrolą gminy. W 33 proc. skontrolowanych urzędów gmin istniejący system weryfikacji transakcji nieruchomościami pod kątem istnienia przesłanek do ustalania opłat planistycznych nie był szczelny i nie zapewniał pełnej realizacji dochodów gmin z tego tytułu."

Źródło: "Sprawozdaniu z działalności NIK w 2012 roku", NIK, 2013